外资水务十年检讨

李慧

“兰州市威立雅水务集团公司出厂水及自流沟水样中苯含量严重超标。”2014年4月11日上午11时左右，新华网先行发出消息。

4小时后，即当日15点58分，“@兰州发布”发了一条微博---“自来水苯指标超标 未来24小时居民不宜饮用自来水”。

苯含量超标这一异常情况，是在4月10日17时被发现的。

水问题进入大众视线的时间还可以推到更早。2014年3月6日至7日，兰州当地就有不少居民反映，兰州多个地段自来水出现异味。兰州威立雅水质监测部门化验，称自来水出厂水质符合质量标准，异味原因尚不清楚，“并对无中生有、造谣的相关人员进行了查处”。

位于风暴中心的兰州威立雅公司，其副总经理闫晓涛对新华社记者说：“这次苯超标与今年3月份兰州出现自来水异味事件没有联系，当时对所有的指标进行检测都是没有问题的。”

“威立雅进入兰州后，从水价上涨到水管破裂，再到水质污染，呵呵，你还信吗？”在《瞭望东方周刊》采访过程中，一位居民反诘道。

这家来自法国，已在中国水务市场经营十余年的世界水务巨头，在刚刚闭幕的“2014（第十二届）水业战略论坛”上，其中国代表刘拓对包括《瞭望东方周刊》在内的媒体介绍说：“未来几年，威立雅的目标是要在中国的业务翻一倍。”

然而，从在青岛直接将污水处理厂回用水排入饮用水管道，到广东惠州东江威立雅二英排放超标3倍，再到海口威立雅水务被曝超标排污，近年来，威立雅事故不断。这次的兰州自来水苯含量严重超标，只是其中的一次而已。

以2004年国务院《关于投资体制改革的决定》放宽投资领域，鼓励社会资本参与经营性公用事业、基础设施项目建设为节点，外资水务在中国迎来特别的十年，以威立雅、中法水务为代表的外资水务企业，在中国一度扩张迅猛，拿下数十个城市的供水市场。

十年过去，他们带来了什么？

洋水务进击

天一生水，水生万物。在中国文化体系里，水是个不可或缺的元素。

而与水有关的水务行业，由于水资源强大的自然垄断性，其市场化程度与历史厚度并没成正比。

1882年，上海建成中国第一家自来水厂---杨树浦水厂。到1949年新中国成立，中国有自来水厂72个，日供水能力240万吨，供水管道长度6600km。进入20世纪后三十年的改革开放时代，水务业一日千里。

《中国城市建设统计年鉴2009》显示，至2009年，中国城市全年供水总量基本保持在500亿立方米上下，供水管网长度增长至51万公里。加上县城和建制镇，全国城镇用水人口达6.02亿，全年供水总量达697亿立方米， 供水管网长度则达到104万公里。

20世纪80年代以前，中国一直把城市供水排水视为公益性事业，自来水厂都是国营企业，污水处理厂为国有事业单位，由政府进行集中统一管理。

80年代中期，外资开始进入中国城市建设。1984年，中国开始组织BOT试点---上海设立“九四专项”，直接到国外筹资，到1986年，共筹集外资32亿美元，且40%用于包括水务项目在内的城市基础设施建设。

“以1986年日元贷款支持长春市中日友好水厂建设为标志，外资成为中国供水企业筹集资金的一条重要渠道。到1992年底，中国城市供水行业先后利用世界银行、亚洲开发银行等国际金融组织，以及日本、法国等国政府提供的中长期优惠贷款，建设的城市供水项目有140多项，利用外资达17亿美元。”复旦大学环境科学与工程系教授戴星翼告诉《瞭望东方周刊》。

1992年，外资水务企业撞开中国水务大门，开启“直接投资元年”。这一年，世界水务巨头法国苏伊士集团投资广东中山市坦洲水厂。这是中国第一家全部由外商投资建设并经营管理的水厂。

中法水务、法国通用水务、英国泰晤士水务等，也开始在中国参与城市给水厂的经营和管理。此后，相继有中山大丰水厂、沈阳第八水厂等城市给水厂与外商合作经营，每天涉及的供水能力达284万立方米，利用外资11亿多元人民币。

威立雅也开始频繁出现。如1997年，威立雅水务和天津自来水集团签署20年合作经营合同，合作期满后水厂无偿移交给当地水务公司；1999年，成都市政府与威立雅水务签署成都自来水厂BOT项目的特许协议。

BOT是90年代后期国内水务改革主要运作模式。BOT（build—operate—transfer）即建设—经营—转让，是指政府授予企业特许专营权，许可其融资建设、经营特定的公用基础设施，收费并赚取利润，期满后，设施移交给政府。

这种模式在水务项目签约中，地方政府往往以保证固定回报的形式，让外商投资城市水厂项目（基本不包括城市管网）。

天下没有免费的午餐。一些地方政府很快受困于外商高昂的固定投资回报率。国家统计局1999年的调查报告显示，外商在中国投资的所有产业中，最有利可图的产业是自来水厂，其利润和成本的比率达24.8%。压力最终由消费者与自来水公司承担。

尽管如此，水务行业仍在市场化道路上继续飞驰。

2001年12月11日，国家计委发布了《关于印发促进和引导民间投资的若干意见的通知》：“除国家有特殊规定的以外，凡是鼓励和允许外商投资进入的领域，均鼓励和允许民间投资进入；鼓励和引导民间投资以独资、合作、联营、参股、特许经营等方式，参与经营性的基础设施和公益事业项目建设”。

行业人士普遍认为，这是水务行业市场化的起点。

2002年建设部出台《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》，明确公用事业市场化改革的总体方向和面向民间资本、外国资本进行直接融资、项目融资的合法性，敦促各地加快公用企业的改革步伐。不过，同时作出了“今后任何单位不得违反国家规定保证外方投资固定回报”的规定，共担经营风险。endprint

BOT也得到推广。2002年9月，国家计委、建设部、国家环保总局出台《关于推进城市污水、垃圾处理产业化发展的意见》，“鼓励社会投资主体采用BOT等特许经营方式投资或与政府授权的企业合资建设城市污水、垃圾处理设施”。

这一时期，中国城市供水行业通过公开招标的方式，选择投资者和经营者，逐步建立起特许经营制度，产权交易逐步规范。

外资水务企业闻风而动。

2002年5月，威立雅水务在上海浦东供水运营和管理50年期合同的国际招标中胜出，以超过15.2亿元50%的溢价，收购上海浦东自来水公司50%的产权。

这是中国第一个授予外方完整服务内容的公有服务授权经营合同，涵括供水的生产、配送、管网及客户的管理。

同年，威立雅与陕西省宝鸡市、广东省珠海市签署自来水及污水处理合同。

2003年，法国威立雅与首创通用水务投资4亿美元，受让深圳水务集团45%的国有股权，完成中国水务业最大的并购交易。另外，还拿下了北京卢沟桥、山东青岛等地的水务合同。

此前的《外商投资产业指导目录》明确禁止外资进入城市供水管网。2004年7月，国务院出台《关于投资体制改革的决定》明确表示，放宽社会资本的投资领域，允许社会资本进入法律法规未禁入的基础设施、公用事业及其他行业和领域，鼓励和引导社会资本的独资、合资、合作、联营、项目融资等方式参与经营性的公用事业、基础设施项目建设。

由此，威立雅和中法水务等外资水务企业，抛开中国本土水务企业，展开“水股”争夺赛。

“2002年后的5年内，外商相继在深圳、遵义、昆明、兰州、海口、扬州、天津等地进行大规模的溢价收购行动，2007年达到顶点。也有以协议方式平价转让的，如岳阳、宝鸡、渭南等地。”国融大通董事总经理李智慧对《瞭望东方周刊》说。

期间，威立雅拿下了贵州遵义、内蒙古呼和浩特、陕西渭南、河北邯郸、云南昆明等十数个城市的水务合同。中法水务也不甘示弱，处处与威立雅竞争。

2007年1月，威立雅以17.1亿元的投资承诺收购兰州供水集团净资产45%股份，远远超出同时竞标的中法水务和首创股份的报价；6月，威立雅以9.5亿元报价再次击败中法水务和首创水务，获得海口水务集团50%股权，这一报价为竞标第二高报价4.4亿元的两倍多；2个月后的8月18日，中法水务“扬眉吐气”，以8.95亿元的高额报价将扬州自来水引资项目拿下，击败威立雅；威立雅“怒发冲冠”，4天之后，以21.8亿元拿下天津自来水厂49%的股权，排名第二的中法水务报价为11.9亿元。

中国污水处理市场，外资同样斩获颇丰。复旦大学教授戴星翼提供给本刊的数据显示，2009年，中国282个规模以上污水处理企业按照注册类型，其中国有企业、集体企业、私营企业、外资企业分别为146个、16个、77个和43个，外资企业份额约15.23%。在中国规模以上污水处理企业中，国有企业的市场份额占50%以上；港澳台和外商投资企业的市场份额不足20%。

“虽然市场份额不足20%，但考虑到外资企业的数量，可见外资企业的规模都比较大，经营状况也相对较好。”戴星翼说，“2009年，146个国有企业，有超过30%的企业亏损，集体企业有50%的企业出现亏损，而43家外商投资企业中亏损的只有7家。”

在一轮轮收购赛中， 国内上海、天津、扬州等数十个大中型城市的水务，被以威立雅和中法水务为代表的外资水务企业收到“囊中”。截至2009年，全国超过80%的地级城市有非国有资本进入供水市场，约26%的城市有外资进入。

令公众不安的是，伴随合同而来的是节节上涨的自来水综合水价。

2007年9月，全国工商业联合会环境服务业商会发布《关于城市水业资产溢价转让行为的公告》指出，在政府定价的背景下，水业资产溢价，其本质是地方城市用以后的预期水价和水量收益，进行了短期资产融资。公告指责了这种高溢价收购行为，认为公众今后一段时期会为水业资产的溢价收购支付超额的水费。

之后，威立雅志在必得的西安收购项目遇挫。西安自来水公司公司在2008年对两年前搭好的收购方案进行重大修改：推倒原来引进外资、复制“兰州模式”的设计，改为依靠西安市自来水总公司本身，走集团化改造和供水、污水处理一体化的路径，进行国有水务的自我改制。

随后，一些地方也暂停伸出橄榄枝，放缓向外资溢价转让产权的进程。

外资水务公司进击遭狙，步伐停顿，中国本土水务企业逐渐崛起。

自2004年伊始的“黄金六年”，最终“流水落花春去也”。

傅涛对本刊记者说，“目前，外资水务占国内水务市场总体比重萎缩到10%左右。”

溢价收购背后的秘密

运营城市供水业务，盈利状况如何呢？

国家统计局公开统计显示，1998到2002年5年间，中国供水企业亏损率分别为34%、36%、35%、40%和44%。2002年之后，国家对城市供水实行市场化改革，开放供水市场，但并未有效缓解城市供水企业盈利能力羸弱的现状---国泰安CSMAR系列研究数据库数据显示，2003年到2007年，全国供水企业亏损率为46%、50%、50%、48%和40%。

企业净资产利润率普遍较低，远没有达到《城市供水价格管理办法》中关于供水企业平均净资产利润率为8%～10%的规定，净资产利润率为负的企业占了35%。但是，不同性质供水企业间净资产利润率，的确具有显著差异。

“外资企业净资产利润率最高，民营企业其次，国有企业净资产利润率最低。”戴星翼告诉本刊记者，他在调研中注意到，在中部地区，外资水务企业净资产利润率超过12%，民营水务企业在10%左右，国有（集体）企业净资产利润率为负。

《21世纪经济报道》在2008年报道说，在2008年各类水务成本上升的时候，首创股份等国内水务企业收益率已经接近负数，但是威立雅水务负责人透露的数据仍是12%至18%。endprint

时任威立雅水务集团华中区执行总监Gustavo Migues写出一个水价调整系数计算公式：“△F=aE+bL+cCH+dCur+eCPI”。这条公式中，囊括了E（电价）、L（劳动力成本）、CH（化学品成本）、Cur（币值变量）与CPI等参数，△F值，则为以百分比形式出现的调价系数。将这个系数乘以政府采购的基准价，就能得到当年政府采购的每吨处理价。

报道认为，威立雅水务盈利的核心在于这个公式，“威立雅水务卖给地方政府的水价是与这一系列变量挂钩的，随着CPI等变量上涨，地方政府必须逐渐以更高的价格收购威立雅水务的产品，如果地方政府不能使市场水价上涨，就不得不动用财政资金、国有企业收益等来支付威立雅水务的高水价。”

李智慧对此向《瞭望东方周刊》进一步解释道，外资并购项目，由于国务院明令禁止固定回报，有的同政府“商议”采取变相固定回报的商务模式合作，即：合作协议中不再预先设定投资回报率，代之以保底水量和动态调价系数进行结算；合作层面有的扩大至企业整体层面，有的仍为局部优良资产。

变相固定回报的结果如何呢？

李智慧举了两个例子。遵义市2004年溢价24.59%出售南北郊两座水厂，因无法包销超额水量和高昂水价，3年后不得不以两倍代价进行了回购；宝鸡自来水公司2003年引进外资1.3亿元后，因该项目每年亏损3000万元，2008年底净资产接近于零，2010年市政府被迫回购。

戴星翼在调研中也发现：某中部城市，规划了一个工业园区，需要铺设管道，与承包了当地供水服务的外资企业商量能否接过去，因为无法满足外资企业提出的要求，谈判破裂，政府只好自己出钱修建了第二套供水管道。还有一些遇到“外资不肯退让”的城市，迫于无奈，只得高价回收水厂，而由于当时合同签订太粗糙，漏洞百出，水厂地价已翻了好几番，回收时……

这一切都直指外资水务企业溢价收购行为。

“明面上看是地方政府赚了，实际上是给当地造成许多损失。”接受本刊记者采访的多位专家说，投标人往往采取激进投标的策略：先以高倍溢价获得特许经营权，再通过与政府的二次谈判来提高服务价格，以弥补投标成本并创造盈利空间，而消费者成为最终的埋单者，即利益受损者。

再者，溢价的背后，还有外商非法要求附加项目形成的巨额补偿。

“比如说配送服务。外商通过招标程序以高溢价的绝对优势夺标后，在谈判中要求由其指定的关联企业向合资企业提供技术服务、管理服务、工程及设备供应等。‘配送不仅需要中方企业另外埋单，定价权也由外商掌握。”李智慧说。

譬如威立雅。上海浦东自来水公司与威立雅合资后，在扩建临江20万吨水厂时，外方指定把设计事务委托给关联企业，设计费4200万元，远远高于国内设计机构的收费标准；采购1700万欧元关键设备时，外方无视上海市发改委一再要求国际招投标的意见，指定其关联企业供货；建设水质中心时，施工、装潢等业务全部由威立雅指定的下属企业提供服务，使用的法国水表价格十倍于中国水表。

这种行为规避了中国的工程招投标制度和价格竞争机制，为外方的溢价收购形成巨大的补偿。

接着，在管理服务方面，有的外商一方面向合资企业派驻高管，每人都有各种名目的高额补贴和办公费用，另一方面又要求合资企业还必须向外商定向购买价格高昂的管理咨询服务，这些费用同时进入合资企业的成本。

“此外，还有附送项目。即在合同中约定中方需要给予外方附送项目，实行‘卖一送一或‘卖一送多。”李智慧对本刊记者解释：“比如，外商收购现有自来水公司产权，中方需附送污水处理厂建设项目等，使外商通过其他项目的高额收入补偿受让本项目的溢价金额。这也是蓄意规避中国《招投标法》的非法行为。”

李智慧有所忧虑，引进外资时以溢价方式转让，一些城市同外资水务企业签合同时附加的这些不合理，甚至违背中国法律的商务条款，给后任政府埋下了定时炸弹。

资本运作手段刺激国内企业

外资给中国水务带来了什么？

复旦大学戴星翼团队的分析认为，外资进入的城市，供水效率存在明显优势。

他们将269个地级市分为仅有国有资本存在、非公资本进入、有外资进入三类，分别计算平均供水效率。结果显示：“仅有国有资本”的地级市最低，为0.29；“有非公资本进入”的地级市次之，为0.4；“有外资进入”的地级市最高，为0.42。

天下熙熙，皆为利来。在水务行业从业十余年的安恒环境科技（北京）股份有限公司总经理万众华认为，城市水务是资金密集型行业，承担一地的给排水体系建设，涉及到庞大的投资，而且还是个高沉淀、回收周期长的行业，往往需要举债经营，要求经营者实力强大。

外资水务企业有这份实力，但是否会有耐心匹配呢？越来越多的业内人士，注意到了它们的运营模式。

兰州自来水污染事件的主角威立雅环境集团，至今已有150多年水务经营管理经验，是全球最大的三大水务集团之一。公开资料显示，2002年起，威立雅水务将其国际业务发展的战略中心转移至亚洲。

“当前国际水务巨头发展面临的问题，主要是水务市场竞争加剧带来的成本递增压力，但长期的大项目运作，使得诸如威立雅等大型水务集团具有了丰富的资本运作手段。”一位专家向本刊记者表示。

公开资料显示，威立雅在中国扩张并不是一帆风顺，其首个投资的浦东项目就连续亏损。业内人士分析指出，亏损是因为威立雅在此项目中承担的是投资商角色，而威立雅是擅长运营管理、技术品牌输出的投资运营型企业，其核心竞争力在于水务项目的后期运营，同样，盈利点在运营过程中比较多。

精明的威立雅立即调整了在中国的运营模式。

首先是引入合作伙伴共摊投资成本。自2004年起，威立雅引进了首创股份、嘉里建设、光大国际、中信泰富等，分别成立项目公司和运营公司，打起水务投资“组合拳”。endprint

其中，项目公司负责收购水务项目，并为水务扩建工程（购买设备、建造厂房、铺设网管等基础设施建设）提供融资，是出钱的主心骨；运营公司负责水务项目运营，为水务项目提供维修、管理等服务，出的真金白银少，是盈利的中坚。

来自《新财富》杂志的一篇报道指出，威立雅往往在投资公司占小股，在运营公司占大股。比如青岛项目，光大国际注册成立光大威立雅水务，与青岛排水公司按照60%：40%比例成立项目公司，项目公司“负责建造扩建设施及向青岛排水租用租赁设施，以便营运及维修保养设施”；同一天，光大国际、威立雅、青岛排水按照21%、78%、1%的股权比例成立运营公司，负责“营运及维修保养设施、在青岛市净化及处理污水、提供营运及维修保养合同规定服务”。威立雅认购光大威立雅水务40%的股权，间接持有项目公司24%的股权，而光大国际继续持有光大威立雅水务60%的股权，间接持有项目公司36%的股权。

看上去，项目公司和运营公司只是持股比例大小调了个头，但对威立雅的意义却不一样。根据相关协议，项目公司投资总额为4280万美元，按照持股比例算，威立雅出资额总和仅为366万美元，远比光大国际为少。

而且，因为“第一年只需支付出资额的15%，剩余85%的出资额可在其后三年内分三次支付”，威立雅就仅用55万美元撬动了4280万美元的项目。

在盈利分配上，威立雅通过在运营公司占有绝对控股股权，获取了营运公司的主要收益；在项目公司上，也因为占有24%的股权，根据规定享受40%的利润分配。占有项目公司40%的股权的青岛排水，几乎没有获得任何收益。

威立雅还要求和光大国际、青岛排水这两家持大股的项目公司签订技术支援协议。规定威立雅将向项目公司提供有关生产运作服务、统筹及人力资源管理服务、行政服务及财政服务的建议，并在每个季度收取服务支援费，其中“前5年每年收费约2223万港元，第6年到第15年每年收费约1334万港元，剩余年度每年收费1112万港元”。

此外，还规定项目公司将营运、维修服务外包给威立雅绝对控股的营运公司，并根据污水厂的污水处理量为基准计算基本费用。

《新财富》统计得出，威立雅在青岛项目的利益划分中，获得污水处理项目56%的收入。

更令国内其他水务企业佩服的是，威立雅主导的运营公司并没有背负任何银行贷款，光大国际主导的项目公司则每年需支付贷款利息约1600万元，而项目公司2005年到2007年平均年收入约为3360万元。

经《新财富》测算，光大国际收回在项目公司和运营公司的投资总额4918万元投资（556.35万美元）约需50年，而威立雅收回3264万元投资（约393.3万美元）只需10年。

在2014（第十二届）水业战略论坛上，当问及“青岛一役”时，不少参会本土水务企业人员告诉《瞭望东方周刊》，威立雅身体力行地为他们上了一堂精彩的资本运作课。

“环保卫士”常上环保黑榜

外资水务企业往往以“环保卫士”自居，可是在中国，却成了环保黑榜上的常客。

兰州自来水苯含量超标事件不是个案。《瞭望东方周刊》查阅公开资料发现，威立雅在中国多个城市因污染问题曾多次受到公开处罚。

2013年5月，威立雅海口白沙门污水处理厂被查出水粪大肠菌群数超标，海口市环保局于2013年11月对其违法行为进行立案处罚；

2012年9月，中国环境监测总站对广东惠州东江威立雅执行《危险废物经营许可证》情况进行监督性监测时发现，威立雅焚烧炉废气多种元素超标，该项违规在2013年8月迎来环保部的公开处罚；

2007年7月，青岛威立雅负责运营的青岛麦岛污水处理厂，擅自将污水处理厂回用水管道接到了自来水主管道上，污染了自来水的水质。

曾采访报道过威立雅污染事件的两名环保记者告诉《瞭望东方周刊》，事发后，威立雅拒绝当面采访，电话采访被推脱挂断。报道见报后，威立雅就直接去找“大领导”施压。

由世界水务巨头之一的法国苏伊士环境集团和香港新创建集团有限公司合资组成的中法水务投资有限公司，也称不上“好好学生”。2008年2月26日，中法唐家沱污水处理有限公司因为未能及时处理污泥，并将产生的污泥委托给不具备处置能力的单位外运倾倒，未采取无害化处置措施，被重庆市环境保护局责令整改；2007年，上海化学工业区中法水务发展有限公司，因排放水污染物超过规定的排放标准，违反水污染防治管理规定，被列入上海市环保局2007年第一批市环保系统查处违法企业名单。

“公开回应或道歉只是企业的责任，并不是义务。况且，口头道歉能治本吗？”在采访最后，戴星翼对本刊记者反问道。

多元化格局已成

水务市场过去的十年，可以划分为两个阶段。

前6年，以威立雅、中法水务为代表的外资水务企业在中国攻城略地，收购或入股合资，迅速建立起大大小小的水务企业，接下中国数十个城市的供水服务；后4年，以首创、桑德集团为代表的中国本土水务企业展开同业、跨界并购，合围反扑，外资水务企业固守已得城池，止步不前。

进入2014年，国内企业甚至开始收购一些外资优势企业，充实“兵力”，抢占上万亿元的水务市场。

“从2010年起，外资水务企业就不怎么活跃了。”中国水网主编、清华大学环境学院环保产业研究中心主任傅涛告诉《瞭望东方周刊》。

虽然外资水务企业存在许多需要“检讨”的地方，但还是给中国水务行业带来了许多新气象。

一位不愿具名的南昌水务工程师告诉本刊记者，外资企业带来了一些先进的技术，比如防止网管水渗漏、废水资源再利用（回收污水中富含有机物与矿物质的处理）、节能减排等技术。

“事实上，外资水务企业催化了我们国内水务企业的崛起。”万众华对本刊记者说，“对照时间表，你会发现，外资水务对中国水务及环境服务行业的觉醒与发展，带来了深远影响。”

外资推进了中国城市水务行业市场化步伐。从早期的利用国际金融机构贷款和外国政府贷款的项目融资，到外商和合资经营等形式的直接投资，再到引入国内私人资本、利用国内资本市场筹资等形式，戴星翼表示，“城市供水投资主体多元化的格局已初步形成”，有利于水务产业今后发展。

2014年4月10日，世界银行与国务院发展研究中心公布联合撰写的《中国：推进高效、包容、可持续额的城镇化》报告：“按照国际标准，中国的水价仍偏低，就鼓励消费者提高用水效率而言仍有涨价空间。”

该报告说，中国首都北京的用水成本，还不到柏林或哥本哈根等欧洲城市的1/10；在悉尼、新加坡、伦敦和巴黎等其他全球化都市，水价和废水处理成本是北京的6至7倍。“中国将在2015年底前改革水价，用水最多的城市消费者或将付更多钱”。

国务院发展研究中心信息中心工作人员告诉《瞭望东方周刊》，这份报告花了14个月方才完成。endprint