元治理视域下政府治道逻辑与治理能力提升

于水 查荣林 帖明

元治理视域下政府治道逻辑与治理能力提升

于水 查荣林 帖明

通过对政府治理范式进行的系统理论梳理，认为元治理是适应转型期中国地方政府的治理模式之一，其理论优势对国家治理体系与治理能力现代化有一定的学术价值与实践意义。研究基于对元治理的内涵与特征、治理的悖论、元治理的优势等分析，论述了元治理模式下政府的治道逻辑，即政府应是制度的制定者、目标的协调者和责任承担者。从元治理的视角看，政府治理能力提升需要从国家治理层面进行总体的制度安排，通过制度、规则和策略划分政府、市场和社会的界限。研究表明，政府应重视公共组织的内部元治理，打造“强政府”；加强对市场和社会的外部元治理，培育“大社会”；明确元治理目标，塑造法治型政府和服务型政府；构建国家治理体系，提升政府（元治理者）的治理能力。

治理 治理体系 治理能力 元治理

国家治理体系和治理能力现代化是马克思主义国家理论的重要创新。国家治理体系是一个制度体系，它包括国家行政体制、经济体制和社会体制。国家治理涉及三个基本问题：治理主体、治理机制和治理效果的问题。由于国家治理的理想状态是善治，善治就是公共利益最大化的治理过程，其本质特征就是国家与社会处于最佳状态。因此善治的目标就是建立与社会经济、政治文化发展相适应的现代治理体制。

一、理论之辩与缘起

所谓治理是伴随着现代社会公共问题日益复杂，公共需求不断增加，不可治理性难题愈加突出而产生的新鲜话语体系。治理意味着国家（政府）与社会关系的调整，在权力和资源相互依赖且存在复杂博弈关系的条件下，政府和其他社会主体关系显得更为复杂多变。目前，社会不同利益群体已形成且冲突日益明显，故国家治理体制与能力正面临新的严峻挑战，正如选举、协商、决策、监督等基本民主治理制度还不健全，官员腐败和特权问题，公共服务不足等，为此，党的十八届三中全会提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”的改革愿景。众所周知，治理体系现代化的关键是国家治理需要使区域发展服务更有利于国家的整体发展，将社会成员整合于统一的国家共同体。它包含着提高全民族的素质，处理好人治与法治、自治与管制的关系，重视民众基本权利，实现公平正义的国家治理，以及把公民共同参与治理作为现代政府治理的新特点，提升治理的开放性和水平等。国家治理需要在重视国内治理的同时关注全球治理，即全球社会风险，使得国家合作变得更加重要。治理能力现代化建设的重点是处理好政府、市场和社会的关系[1]高小平：《国家治理体系与治理能力现代化的实现路径》，〔北京〕《中国行政管理》2014年第1期。。也就是说国家治理体系现代化标准包括公共权力运行的制度化和规范化；公共治理和制度安排须保障主权在民；宪法和法律是公共治理的最高权威；国家治理体系有利于维护社会秩序和行政效率与经济效益；现代化国家治理体系是政府治理、社会治理等制度安排的有机、协调、动态和整体的制度运行系统。其中，民主是现代国家治理体系的本质特征。只要有一个不完美的政府，人们就会持续不断地寻求理想的治理状态[2]〔美〕盖伊·彼得斯：《政府未来的治理模式》，〔北京〕中国人民大学出版社2001年版，第5页。。这也是世界新公共管理运动和政府治理改革实践，对中国行政改革的理念、架构和路径具有影响力和推动力，因此，彼德得斯说：国内理论界和地方政府借鉴国外治理理念和成功经验，积极探索，并提出推动经济社会持续健康发展，须解决好国家制度体系与制度执行力不足问题。而问题的解决又依赖于深层次理论问题的系统研究和科学回答，从而提出协同治理的长效机制，及其实现途径和政策保障体系，对“完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”具有理论和应用价值。

由于政府治理的理论和范式总处于不断的嬗变之中，正如格里·斯托克（Gerry Stoker）指出的，“治理理论在时间和空间上都是一定的。它致力于了解治理的体制，而这个体制正在变化；情况往往是刚刚把轮廓勾勒出来，局面又已经不同”[3]〔英〕格里·斯托克、华夏风：《作为理论的治理:五个论点》，〔北京〕《国际社会科学杂志》（中文版）1999年第1期。。为此有学者依据人类社会历史的变迁，将政府的治理方式划分为农业社会的“统治行政”、工业社会的“管理行政”和后工业社会的“服务行政”[4]张康之：《寻找公共行政的伦理视角》（修订版），〔北京〕中国人民大学出版社2012年版，第12-18页。。有学者从适应性和系统性的角度出发，提出动态治理模式，并据此划分政府的三大动态治理能力，即前瞻思考能力、反复思考能力和换位思考能力[5]梁文松、曾玉凤：《动态治理：新加坡政府的经验》，〔北京〕中信出版社2012年版，第7-10页。。March J.G.和Olsen J.P.提出民主治理模式，认为应建立一个随着需求和环境变化而自适应的政治体系[6]March J G,Olsen J P.Democratic Governance.New York:The Free Press.1995：45-46.。G.Shabbir·Cheema和Dennis·A.Rondinelli提出分权化治理的概念，认为分权化善治可以加强地方政府和公民社会组织的能力建设[7]〔美〕G.沙布尔·吉玛和丹尼斯·A.荣迪内利：《分权化治理：新概念与新实践》，唐贤兴，张进军等译，〔上海〕格致出版社2012年版，第1-15页。。埃莉诺·奥斯特罗姆基于经济治理的分析（尤其是对普通人经济治理活动的研究），开创了多中心治理和自主治理两个公共治理范式理论[8]杨斌、余吉安：《公共治理范式研究——基于埃莉诺·奥斯特罗姆的研究成果分析》，〔长沙〕《求索》2010年第8期。。也有学者在全球化和现代性不断融入的趋势下，提出“去中心”的主张，正如，Mark Bevir和R.A.W.Rhodes分析了治理浪潮的三次转变，认为治理最终会走向“去中心化”，即强调去行政化和去国家化[9]Mark Bevir.The Sage Handbook of governance，SAGE Publication Ltd,2010:203-217.。治理理论的先驱罗西瑙（James N.Rosenau）认为“没有政府的治理是可能的，即我们可以设想这样的一种规章机制：尽管它们未被赋予正式的权力，但在其活动领域内也能够有效地发挥功能”[10]詹姆斯N·罗西瑙：《没有政府的治理》，张生军、刘小林等译，〔南昌〕江西人民出版社2001年版，第5页。。彼得斯也针对传统的政府治理模式，提出四种政府未来的治理模式：市场模式、参与模式、弹性模式和解制模式。政府治理范式的演变是国家与社会力量博弈的结果，其间伴随着国家与社会关系的不断调整。政府治理的价值变迁不断推进其治理能力的成长。处于治理环境中的政府只有不断适应社会环境和制度的变迁，寻求最适合的治理模式，才能提升自身的治理能力。

二、元治理模式下我国政府的治道逻辑

由于我国仍是政府主导型社会，市场经济还不够完善，公民社会还未完全建立。在政府与社会（市场）的“中心-边缘”结构尚未解体之前，我们认为，元治理模式仍是我国政府治理最适宜的选择。理由是社会转型所带来的诸多不可治理性难题，社会（市场）本身不可能自行解决，这需要超社会（市场）力量的介入，而这个力量只能是政府。同时，由于公共事务的复杂性和多样性日益增强，政府自身的资源、知识和能力有限，这就需要引入市场和社会的力量，来共同建立多元主体协同治理的机制，并重视政府在其中所具有的“元治理”的特殊角色和作用。

1.元治理的内涵与主要特征

“元治理”（metagovernance）又称“后设治理”或“治理的治理”，是对政府或治理方式的治理。其概念最早由鲍勃·杰索普（Bob Jessop）于1997年提出，他认为元治理是：“协调不同形式的治理，并确保它们之间最小的一致性”[1]Jessop B.Capitalism and its future:remarks on regulation,government and governance.Review of International Political Economy,1997,4(3):561-581.。后来，他进一步将元治理描述为“治理的组织条件”，涉及“对科层治理、网络治理和市场治理的重新交接和组合，以获得较好的协调效果”。他认为“元治理不可混同于建立一个至高无上、一切治理安排都要服从的政府。相反，它承担的是设计机构制度，提出远景设想，它们不仅促进各个领域的自组织，而且还能使各式各样自组织安排的不同目标、空间和时间尺度、行动以及后果等相对协调”[2]Jessop B.The Rise of Governance and the Risk of Failure:the Case of Economic Development.International Social Science Journal,1998,50(155):29-45.。元治理概念是在与治理概念连接和呼应中出现的，它特指一种伴随着治理趋势的“反向过程”；在此“反向过程”中，国家或地方层次上的政治权威介入了自治组织、网络和治理体的组织过程[3]Jessop B.Capitalism and its future:remarks on regulation,government and governance,Review of International Political Economy,1997,4(3):561-581.。Jan Kooiman等认为元治理是“价值、规范和原则等治理秩序不断提升的过程”[4]Jan Kooiman and Svein Jentoft.Meta-Governance:Values,Norms and Principles,and the Making of Hard Choice. Public Administration,2009,87(4):818-836.。

治理与元治理的本质区别在于，前者强调政治组织脱离政府和国家的过程，而后者则明确注重保证政府在治理制度中的影响力、指挥力和控制力的实践和过程[5]Whitehead M.‘In the shadow of hierarchy’:meta〕governance,policy reform and urban regeneration in the West Midlands.Area,2003,35(1):6-14.。在元治理中，政府的作用主要表现为远景规划、规则制定、目标确立和行动协调，从而促进自组织和治理主体的发展，既达到“元治”，又不破坏“自治”。Sørensen认为元治理是间接形式的自上而下的治理，并提出四种元治理的方式：自我建构的方式，即塑造政治、经济和制度等自我治理的环境；故事叙述的方式，即利用社会建构的方法，致力于集体认同的构建和共同利益共享的愿景；建立和促进自治机构和网络的方式，例如通过激励机制、财务和行政行为等途径；参与的方式，元治理者仅是诸多集体协商解决共同问题的角色之一[6]Sørensen,Eva:Meta-governance:The changing roles of politicians in processes of democratic governance.American Review of Public Administration,2006,36(1):98-114.。

2.元治理与“治理的三元悖论”

所谓“治理的三元悖论”是穆尔曼·路易斯（Meuleman Louis）对三种“理想型”的治理模式进行比较后，认为科层治理模式强调政府统治社会，以从属性、规则、至上而下、权力等为主要特点；在网络治理模式中，政府仅是网络社会中的合作伙伴，其特点是相互依赖、共识、合作和信任；而在市场治理模式中的特点是独立性、效率，竞争和价格，政府的角色主要是向社会提供服务。

图1元治理与“治理的三元悖论”[1]Meuleman Louis.Public Management and the Metagovernance of Hierarchies,Networks and Markets:The Feasibility of Designing and Managing Governance Style Combinations New York:Physica-Verlag Heidelberg,2008:81.

因此从这个角度说，现代社会的复杂性、动态性和多变性使得单一的治理模式无法有效解决问题，实践中的治理模式是这三种治理形式的组合。这三种模式的“两两选择”将产生一系列冲突，例如：科层治理与市场治理之间的两难选择，表现在前者强调集权，后者强调权力下放；市场治理与网络治理之间的潜在冲突，表现为市场的竞争需要独立行动者的快速决策，而网络治理的决策需要耗费大量时间，并且难以达成共识；科层治理与网络治理之间的两难选择，表现为前者注重控制机制，后者强调互动和整合机制。而这三种治理形式的混合将产生更大的冲突。因此，需要一种混合治理的制度安排。元治理作为一种反思性策略追求，是一种“三难选择”，即“市场治理、网络治理和科层治理的再平衡”[2]Jessop B.The Political Economy of Scale and European Governance1.Tijdschrift voor Economische en Sociale Geografie,2005,96(2):225-230.。元治理是一种灵活的治理机制，通过不同治理形式的理性选择与有机组合，弥补单一治理的不足，寻求协调治理和有效治理。

3.元治理模式的优势

在元治理模式中，治理机制主要是依靠合作网络的权威，强调全方位互动、公民和社会组织的参与，政府的权威仍占据主导地位。但协同治理或者多中心治理则将政府看作是多元治理中平等的“一元”，共管共治的制度安排弱化了政府治理的权威性和责任性，它无法有效解决多元主体的利益分歧和治理目标分化等问题，致使社会缺乏整合利益和协调目标的力量，从而削弱政府的治理能力，导致多元治理的失败。因此我们认为，与其他治理理论相比，元治理强调国家（政府）在治理中的作用，“政府仍是不可缺席的角色，只是角色必须有所调整而已”[3]Pierre J,Petters B G.Governance,Politics and the States.London:Macmillan,2000:48-49.。也就是说，国家（政府）在治理体系中的积极作用并未消解其他的治理形式或力量，相反，元治理有利于为多中心治理提供稳定的制度环境。元治理不同于国家（政府）主导一切的制度安排，国家（政府）只不过是多元“制导”系统中的众多成员之一，而且为谈判过程贡献自己的独特资源。

元治理是对社会和经济生活的重构、调解和转化而超越治理形式的高水平治理[4]Eva Sørensen,Jacob Torfing.Making Governance Networks Effective and Democratic Through Metagovernance. Public Administration 2009,87(2):234-258.。元治理强调社会多元主体合作的重要性，旨在对国家、市场和社会等治理形式（力量）进行宏观安排，重新组合，促进多元主体的良性互动，发挥其合力。元治理强调政府的治理能力建设，通过混合治理的策略安排，打破组织的外部边界和内在藩篱。政府作为元治理者，应当在治理网络中承担起平衡网络运作、维护公共精神、实现民主价值的责任。元治理可以使治理网络更加有效和民主[1]Sørensen E,Torfing J.Making governance networks effective and democratic through metagovernance.Public administration,2009,87(2):234-258.。

4.元治理模式下政府的治道逻辑

由于公共组织的内部和外部都存在不同治理形式的冲突，并且可能产生严重的问题。因此，正确处理国家（政府）、市场和社会的关系，明确政府职能定位，鼓励社会力量参与公共事务的管理，通过政府与社会之间的协力合作，以达到有效治理。也正基于此，它更需要规则和制度的保障和对治理主体形成约束力，同时赋予其活动的自由。杰索普指出，要在多元的治理体系中协调不同力量和组织的立场，使他们达成共同的目标，这个元治理的角色应当由国家承担，这是因为“作为一个制度性子系统的国家不过是更广泛、更复杂的社会的一部分，但它同时又按常规承担着（特别是作为最后一着）保证该社会的机构制度完整和社会凝聚力的责任”[2]Jessop B.State theory:Putting capitalist states in their place.Cambridge:Polity,1990.。从这个角度说国家（政府）要发挥这样的制度作用：政府在社会治理体系中要发挥主导作用，要做社会治理规则的主导者和制定者；政府要与其他社会力量合作，通过对话、协作，共同实现社会的良好治理；要促进社会信息透明，使政府和其他社会力量在充分的信息交换中了解彼此的利益、立场，从而达成共同的治理目标；政府要做社会利益博弈的“平衡器”，避免社会各阶层因利益冲突而损害治理协作[3]丁冬汉：《从“元治理”理论视角构建服务型政府》，〔海口〕《海南大学学报》（人文社会科学版）2010年第5期。。政府在元治理中作用不断增强，它为治理提供了基础原则、保障不同治理机制的兼容性、担任“上诉法庭”处理治理内部的纠纷、维持民族国家的社会凝聚力、承担治理失败中的政治责任[4]鲍伯·杰索普、何子英：《重构国家、重新引导国家权力》，〔哈尔滨〕《求是学刊》2007年第4期。。

三、提升政府治理能力的元治理策略

从元治理视角看，政府治理能力的提升需要从国家治理的层面进行总体的制度安排，通过制度、规则和策略划分政府、市场和社会的界限；改善治理条件和规范框架，整合碎片化的治理资源，建立以政府为核心的治理体系。政府治理能力的提升取决于政府对复杂治理环境的能力上，它必须能够判断自身在各类政策网络的战术及战略位置，以及在各种治理实践中切实而充分地履行其职能。这需要政府积极推进行政体制改革和政治体制改革，加强内部元治理，将政府改造成为理性的、积极而又有限干预的强政府；培育社会力量和市场力量，重视外部元治理；明确元治理目标，塑造法治型政府和服务型政府；构建国家治理体系，提升政府（元治理者）的治理能力，促进政府、市场和社会的良性互动。

1.重视政府等公共组织的内部元治理，打造“强政府”

元治理在政府、市场和社会三维合作共治的立体架构中强调政府的核心价值，政府内部治理的成效直接影响其治理能力的发挥。这需要构建“强政府-大社会”的治理结构，既强调多元主体合作参与，又突出政府的“元治”角色。政府需重视自身建设，建立灵活的制度安排，完善内部治理结构，协调和整合科层治理与其他治理形式（网络治理和市场治理）的关系。政府以承担多重角色为愿景，具备灵活执行策略的能力，以开放合作、自我规制为价值导向，设计最适合的治理结构，增强组织内部的灵活性，提升整体治理绩效。在组织层面，政府应发挥自身的“元治”功能与作用，整合公共利益与治理资源，创新制度体系，激发市场和社会的活力，维护和促进多元治理结构的良性运作。构建灵活、高效的行政组织体系，明确各参与主体间权力分享的范围与限度，规范各主体间的关系，优化治理环境，促进治理主体结构系统内的资源共享机制，拓宽治理结构，吸纳市场、社会所蕴含的治理功能。倡导公共价值，培育公共精神，建设具有公共协同性的行政文化。在个人层面，以能力建设为重点，抓好“进、管、出”三个环节，创新公务员考录、培训、考核机制，着力建设一支高素质、专业化的公务员队伍。发挥公务员在政策执行中的核心作用，提高政府的执行力。

2.加强对市场和社会的外部元治理，培育“大社会”

建国初，我们采用单中心的治理模式，那时的政府是“全能型政府”，采用科层制的组织和行动方式统治社会，社会淹没在官僚政治中，只能称作“总体性社会”。由于过分强调政府权威和至上而下的控制，造成了“强政府、弱社会”的状态，社会监督政府，以及社会自我管理的机制严重缺位，逐渐导致治理失序。由于官僚制的组织体系过分强调规则，无法及时回应民众；官僚制的组织体制过分强调权威，埋下了“权力寻租”的种子，即政府是社会资源和价值的权威分配者，因此，其对公共产品和公共服务的供给偏离了社会的实际需求，公民的偏好得不到有效表达。

随着各种社会组织逐渐成长、壮大，公民个人的权利意识也在不断觉醒，政府应以职能转变为核心，放权市场和放权社会，赋予社会更为广泛的活动空间，推动多元主体参与公共事务的治理。监管的复杂性和网络社会的多元性需要元治理，政府可以通过使用元治理工具行使权力，同时与其他行动者共担公共治理的责任[1]Kari Hakari,Liina-Kaisa Tynkkynen.Governing the Innovation Process:Tools of Meta-Governance-The Kotitori Model in Tampere Finland.International Journal of Public and Private Healthcare Management and Economics(IJPPHME), 2013(3)1:1-16.。政府应进一步整合社会治理机制，优化社会治理结构，培育市场和社会的力量，促进社会的活力。创新公共产品和公共服务的供给方式，以合同外包、公私合营、政府购买、社区自治等形式，促进政府与市场、社会的互动合作，整合“破碎化”的治理资源，节约治理成本，提高治理效能。培养公民的参与意识，提供其参与的信息平台与途径，完善信息反馈机制，提高其参与公共事务的积极性；建立完善的决策支持系统，畅通民意表达渠道。政府要积极培育社会的自组织能力，建立和完善参与式行政机制，完善矛盾的化解机制，建设政府管理与社会互动的新型社会治理模式，提升基层自治组织的自治能力。政府应引入市场机制和竞争机制，创新公共产品和公共服务的供给方式，提升政府治理的绩效。通过公共理性和公共价值的建构，整合公共利益和目标，及时回应民众的诉求，在政府、市场和社会的良性互动中提升政府的治理能力。

3.明确元治理目标，塑造法治型政府和服务型政府

共同利益或目标是元治理成功的基础条件。与市场失灵和政府失灵一样，元治理也会失败，失败源于元治理主体在谈判和协作过程中，利益需求的不均衡使各方无法达成一致的行动目标。因此，政府应以实现公共事务的善治为愿景，明确社会治理的目标，承担多样化的角色，建立灵活可变的行动策略和制度安排，建立服务型政府、法治型政府和服务型政府为元治理的实施提供制度保障和愿景目标，从而推动公共事务多元主体共治，实现地方经济和社会的可持续发展。

有为者指出：“事实上我们应预测到，忽视一个系统的特性的管制措施可能会导致典型的混沌过程”[2]〔德〕赫尔曼·哈肯：《协同学：大自然构成的奥秘》，凌复华译，上海译文出版社2001年版，第135页。，即作为元治理主体的国家（政府）本身就存在失灵的风险。作为对治理方式的治理，元治理的方式解决了谁来“组织自组织”的难题，却因无法摆脱谁来“治理治理者”的困境而陷入治理悖论。由于治理秩序的构建和维持离不开法律、制度等保障机制，因此我们说，政府应在多元治理的机制中确立共同目标和基本规则。法治型政府的构建为解决元治理失灵提供了可参照路径。依法行政是建设法治政府和服务型政府的必然要求，也是提升政府治理能力的前提和条件。以法治为核心的现代制度体系可以防范和化解利益冲突，实现治理目标与资源整合的功能。只有具备良好的责任控制机制，公共利益才有保障，多元主体的冲突才可能化解，治理的实践才不会流于形式。元治理模式的实施离不开法治型政府的建设，公务人员应依法行政，提升政府的执行力和公信力。

4.构建现代国家治理体系，提升政府（元治理者）的治理能力

国家治理体系与政府治理能力是相辅相成的，前者强调国家建构制度，后者强调政府执行制度，两者统一于元治理的理论和实践，即强调国家（政府）应有效地承担起元治理角色，充当多中心治理体系的核心力量。国家治理体系的本质是制度体系，政府作为国家治理体系中能动性的主体，应整合公共利益目标与治理资源，为市场和社会的运作提供良好的制度环境，优化政府与市场、社会的制度结构，强化制度的执行力，创造良好的治理秩序，为国家治理体系的运行提供良好的发展空间和动力。总之，国家治理体系强调国家建构制度的重要性，国家代表人民的意志，建立符合大多数人意志的制度和规则，政府则以国家强制力为后盾，以自由裁量权保障，将抽象的制度转化为现实的生产力和执行力。此外，国家治理体系可以引导和带动政府治理能力提升，而政府治理能力提升可以助推国家治理体系构建。正如鲍勃·杰索普将元治理者的能力划分为四个方面，即“反思能力（reflexivity）、灵活变通能力（flexibility）、自我指涉能力（self-referentiality）以及必要的反讽能力（requisite irony）”[1]Jessop B.Governance and Metagovernance:On Reflexivity,Requisite Variety,and Requisite Irony.Irony,in H.P. Bang(ed.),Governance as Social and Political Communication.Manchester:Manchester University Press,2003:101-116.一样，从元治理的视角看，政府应在多元动态的治理环境中发挥主体优势，反思社会不断变化的需求，采取弹性化的治理手段，参照自身和社会的发展实际，创新制度体系，维护多元治理结构良性运作，积极探索政府治道变革。

四、结语

现代政府的治理应以政府的“元治”为主体范式，以政府与社会的良性互动为基本前提，以政府的能力提升为重要保障，以实现善治为价值追求。元治理模式试图通过国家治理体系的建构，重新划分国家（政府）、市场和社会的三维关系，寻求提升政府治理能力的有效路径。作为一种价值反思与替代选择，必然也会有其自身的逻辑困境与实践障碍。尽管“不存在对一个对象或一组对象实现完全或总体控制的情况——治理必然是不完全的，它的必然结果只能是失败”[2]Malpas.J.,Wickham.G.Governance and Failure:on the Limits of Sociology.Australian and New Zealand Journal of Sociology,1995,31(3):37-50.，鲍勃·杰索普却依然认为“最高级的反讽在于它不仅对个别的治理机制是必要的，而且对矢志不渝地进行元治理也是必要的”。

〔责任编辑：方心清〕

Government's Governance Logic and Enhancement of Governance Ability from the Perspective of Meta-governance

Yu ShuiZha RonglinTie Ming

After examining governmental governance paradigms,the authors maintain that meta-governance,as one of the governance models that adapt to China's local governments in transition,is of much scholarly value and practical significance to the modernization of state governance system and governance ability.The present study,based on the analysis of the meaning and characteristics of meta-governance, governance paradox and advantages of meta-governance,discusses the logic of governmental governance in meta-governance model;namely,a government should establish institutions,coordinate objectives,and assume responsibilities.From the perspective of meta-governance,a government needs an overall institutional arrangement to enhance its governance ability.The study shows that a government should attach great importance to internal meta-governance of public organizations,building a“strong government”,as well as external meta-governance of market and society,cultivating a“large society”.Moreover,the government should specify the objective of governance,establishing a law-oriented and service-oriented government,to construct a state governance system and enhance the government's governance ability.

governance;governance system;governance ability;meta-governance

于水，南京农业大学公共管理学院教授 210095

查荣林，南京农业大学公共管理学院硕士研究生 210095

帖明，南京农业大学公共管理学院博士生 210095

本文系江苏省政府决策咨询研究重点项目（项目编号：201407）。