环境公益诉讼的探索之路—访中华环保联合会副秘书长谢玉红

文/史云锋 图/谢玉红

环境公益诉讼的探索之路—访中华环保联合会副秘书长谢玉红

Exploration of the environmental public interest litigation—an interview of ACEF Deputy Secretary-General Xie Yuhong

文/史云锋 图/谢玉红

中华环保联合会副秘书长谢玉红女士

公益诉讼源于罗马法。古罗马的公益诉讼主要是为了维护公共利益而由市民提起的诉讼。公益诉讼，虽在古罗马时代就已存在，但引起广泛关注是在20世纪。随着高科技的迅速发展，人们的生产、生活日益社会化，公害问题也日益凸现出来，为了维护公共利益，公益诉讼被不断重视。环境公益诉讼是指为了保护社会公共的环境权利和其他相关权利而进行的诉讼活动，也是针对保护个体环境权利及相关权利的“环境私益诉讼”而言的。环境公益诉讼，是指由于自然人、法人、或其他组织的违法行为或不作为，使环境公共利益遭受侵害或即将遭受侵害时，法律允许其他的法人、自然人或社会团体为维护公共利益而向人民法院提起的诉讼。环境公益诉讼，是保护环境的重要武器，中国现行的法律制度规定，起诉人应当与案件有直接利害关系，而公益诉讼则不要求有直接利害关系，不要求起诉人是法律关系当事人。

“公地悲剧”是经济学范畴的一个现象。有人做了一个实验来解释什么叫做“公地悲剧”：取一块草地，草地周围被划分成几块给几个牧羊人分别专属使用，草地中间作为公共领域用地——每一个牧羊人均可自由使用，一年后发现，被划分给个人专用的草地能够有计划和有节制地使用，而作为公共用地的草地因为过度放牧而寸草不生。该实验说明：公共利益处于无人管理和保护时最易受到侵害，而公益诉讼是解决“公地悲剧”的一种诉讼手段，公益诉讼的实践先行反映了 “公地悲剧”的严重性以及对其保护的迫切性。

随着社会的不断发展，我们在追求经济利益的同时对环境的破坏日益严重，这些事关人类生存环境的问题也逐步被关注。环境公益诉讼是以相关原告的诉讼为起点，以法官的最终判决为指向的一种利益平衡协调机制。

我国在环境公益诉讼领域进行了许多有益的探索。新民诉法第五十五条规定，对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。这是我国首次将公益诉讼制度写入法律。然而，环境公益诉讼比普通的环境污染诉讼处境更加艰难。因为环境公益诉讼的制度在中国还没有真正建立起来，还存在诸多法律的模糊和空白之处。

在近年《环保法修订案（草案）》的三轮审稿中，公益诉讼主体的规定更是引发了民间环保组织和社会各界的广泛关注及热议。

2009年7月6 日，中华环保联合会与江苏省江阴市居民朱正茂作为共同原告，状告江苏江阴港集装箱有限公司环境污染侵权，获法院受理，后以调解结案，此案系全国首例环境公益民事诉讼案；2009年9月1日，由中华环保联合会作为原告提起的全国首例环境公益行政诉讼案开庭，由于被告在诉讼过程中履行了职责，中华环保联合会认为诉讼目的已达到，当庭撤诉。中华环保联合会的这两起诉讼，开创了我国社团组织成功提起环境公益诉讼的先例，受到舆论广泛关注。然而，民间社团组织勇于挑起环境公益诉讼这杆大旗的同时，也要面对诸多非议。近日，笔者有幸采访到中华环保联合会副秘书长谢玉红女士，来与大家共同探索我国环境公益诉讼之路。

《世界环境》：请您简要谈下我国环境公益诉讼立法的现状，以及建立环境公益诉讼制度的必要性及意义？在推进中国环境公益诉讼制度的建立上，您在立法方面有什么建议？

谢玉红：新的《民事诉讼法》实施之前，环境公益诉讼在实践中还是处于一种探索的阶段，主要是在各地试点成立环保法庭的基础上进行实践，提起环境公益诉讼往往找不到可以直接援引的法律依据，因此在设立环保法庭的地方，只能根据法律的原则性规定以及地方性法规来受理，例如《中华人民共和国环境保护法》第六条的规定“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”，《贵阳市促进生态文明建设条例》第二十三条也规定“检察机关、环境保护管理机构、环保公益组织为了环境公共利益，可以依照法律对污染环境、破坏资源的行为提起诉讼，要求有关责任主体承担停止侵害、排除妨碍、消除危险、恢复原状等责任。”

2013年1月1 日，新的《民事诉讼法》开始正式实施，第五十五条规定“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”由于未对“法律规定的机关和有关组织”进行立法或司法解释，具体哪些机关和组织有权提起环境公益诉讼，地方法院均以无立法或司法解释为由拒绝受理案件。

另外，《中华人民共和国海洋环境保护法》第九十条规定，“对破坏海洋生态的，由行使海洋环境监督管理权的部门代表国家对责任者提出损害赔偿要求。”因此就该类案件公益诉讼的主体为国家海洋局。

建立环境公益诉讼有以下必要性：1.司法对于保护环境，惩罚环境污染违法行为，具有更强的权威性。2.通过诉讼的方式制止环境违法行为，可以有效克服政府失灵。3.环境公益诉讼制度是法制化的必然产物。

我在公益诉讼立法方面的建议主要是，将环境公益诉讼的原告主体范围进一步扩大，希望更多的组织能够参与进来。要通过法律明确规定具体的环境公益诉讼主体范围，要具有可操作性。

《世界环境》：环境公益诉讼与我们传统的公民诉讼有什么显著区别？您对环境公益诉讼中的“公益”如何定位？

谢玉红：显著区别是我们传统的公民诉讼原告是与本案有直接利害关系的，环境公益诉讼的原告与案件无直接利害关系。

环境公益诉讼中的“公益”，我想应该包括2个方面，一方面是国家环境利益，比如说，康菲漏油事件，海洋的所有权归国家，但是谁来代表国家去追索权利呢？我想这个时候可以由具备环境公益诉讼诉讼主体资格的人或组织去提起。另一方面是社会环境利益，就是代表不特定多数人去维护公共环境权益。

《世界环境》：《环保法修订案（草案）》三审稿中对环境公益诉讼主体范围的规定引发了民间环保组织和社会各界的关注及热议，您如何看待这次审议中的诉讼主体范围的划定？有舆论质疑中华环保联合会“垄断”了环保公益诉讼的主体资格，您怎么看待这种说法？

谢玉红：立法机关将环境公益诉讼主体范围有意做了限制，可能是出于防止滥诉的考虑。但是，我个人觉得，即便将环境公益诉讼主体在此基础上进一步扩宽，也未尝不可。环境公益诉讼毕竟是要花费大量的人力和财力，又具有较强的专业性。而且环境公益诉讼又具有较强的正外部性，所以除了热心环保事业的组织外，一般单位或个人不会随便提起。即便有滥诉的情况，我想也可以通过立法的形式进行规制，防止此类事情发生。

关于质疑中华环保联合会“垄断”公益诉讼主体资格之说, 二审稿中表述的是中华环保联合会和各地方环保联合会，而我们之间无隶属关系，因此我觉得我们垄断公益诉讼是不成立的。中华环保联合会不是立法机关，作为一个环保社会团体，立法机关这么信任，在草案中将环境公益诉讼主体资格赋予了中华环保联合会，我想，这是对联合会过去几年来工作的一个认可和信任。

《世界环境》：《民事诉讼法》所解决的只是环境公益诉讼的主体资格问题，而对于具体的环境公益诉讼制度并没有任何规定，而环境公益诉讼有着不同于普通民事诉讼的特性和专业性，您觉得建立“专家证人制度”是否可以突破环境公益诉讼所面临的这个困境？

谢玉红：由于在环境民事诉讼中，污染者和侵害公益的违法者一般拥有着信息、资金和技术优势，而原告相对来说处于劣势地位，不易收集证据，而采用专家证人制度原告就可以委托具有相应专业知识和实践经验的专家就某些专门性问题在法庭上运用专业知识发表意见作出推论或结论。如果建立专家证人制度，能够更好地维护环境权益。

《世界环境》：您觉得在社团组织开展环境公益诉讼的过程中需要哪些保障制度？比如诉讼费方面的经济压力，作为一个扛起环境公益诉讼大旗的社团组织，在环境公益诉讼的案件受理费用上，中华环保联合会是如何处理这个问题的？

谢玉红：社团组织开展环境公益诉讼的过程中需要：1.法律地位，需要通过立法工作，以便让社团得到法律的支持，更好的发挥自身的作用。比如：社团法。2.社团活动资金要有保障，当前我国社团活动资金来源渠道不畅，直接影响社团作用的发挥，希望政府能够采取好的措施解决这个问题。3.政府可以通过购买社团组织的服务来解决资金问题，甚至有些事情就可以放手让社团组织去做。

环境公益诉讼的案件受理费，到目前为止，有两种方式：1.由于是公益性案件，有的受理法院一般缓、减、免。2.先由联合会交诉讼费，胜诉后，再由法院将诉讼费判决由败诉方承担。

《世界环境》：中华环保联合会是通过怎样的一套体系来开展环境权益维护工作的？我们知道自2005年成立以来，中华环保联合会就一直持续不断地开展环境维权宣传工作。2012年，中华环保联合会环境普法下基层系列活动启动，目前已经走访了12个省份，请您谈下这个活动的初衷以及目前取得的成效。

谢玉红：中华环保联合会是通过理论到实践再到理论的体系来开展环境权益维护工作的，比如我们接到环境投诉后，首先对案件进行分析，找到最适合的一种解决方式（例如法律援助、公益诉讼、监督等），然后付诸行动，通过实践来处理环境案件；处理完案件后，再总结经验，并向有关立法机关提出合理化建议。

初衷：旨在通过提升基层群众环境保护意识和环境维权水平，动员和组织各方力量开展环境公益维权，向环境污染宣战。实现NGO组织与当地政府部门共同推动基层环保，增加百姓的法律知识，保障百姓的合法权益，继而推动中国美丽乡村的创建。

活动取得了较为明显的宣传效果，主要体现在：一是提升了基层公众的环境保护意识和环境维权意识。二是提升了基层干部依法行政的自觉性。建设美丽中国，政府是主导。每次活动中都有基层干部的参与，他们与百姓一同进行学习，这促使基层干部逐渐把依法行政内化成为他们的自觉行为。三是企业的环保责任意识得到提高。四是激发了高校大学生的环保意识。

《世界环境》：国外环境公益诉讼方面有哪些值得我们借鉴的内容？

谢玉红：从实践上看，扩大环境公益诉讼主体范围是国外发达国家的普遍做法，也是环境公益诉讼制度的发展趋势。所以，我们应该借鉴其他国家的做法，扩大环境公益诉讼主体范围，应当允许依法成立的环保组织都可以提起环境公益诉讼。增加特定国家机关具有环境公益诉讼的原告资格，例如环保行政机关、检察机关都可以提起环境公益诉讼。

《世界环境》：请您谈下，环境信息公开与环境公益诉讼的关系？您认为，媒体在公众参与及环境公益诉讼中承担了一个怎样的角色？

谢玉红：我认为，环境信息公开是环境公益诉讼过程中收集证据的一个重要途径或手段。具有不可或缺的作用。

媒体在当今社会发挥着非常重要的作用，媒体介入环境案件的报道，其本身就是公众参与监督环境保护工作的一个重要表现，同时，通过媒体报道，让更多的公众去了解一个环境污染案件的来龙去脉，从而起到共同监督的作用。对于环境公益诉讼来讲，媒体的作用，是可以通过对环境公益诉讼案件的报道，起到扩大宣传的作用，以对社会上其他的排污企业形成威慑力。

作者单位：环保部宣传教育中心

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中华环保联合会工作领域

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