培育引导环保社会组织参与环境事务的思考

文/赵莹 陆阳 季托

培育引导环保社会组织参与环境事务的思考

Thinking on guiding environmental NGOs to participate in environmental affairs

文/赵莹 陆阳 季托

党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体总体布局，提出大力推进生态文明建设的总目标。十八届三中全会明确提出紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革，加快生态文明制度建设，推动形成人与自然和谐发展现代化建设新格局。实现上述目标，离不开公众的广泛参与。环保社会组织（又称环保NGO）作为公众参与环境事务的重要力量，如何培育引导环保NGO有序发展，充分发挥为社会提供优质环境公共服务的作用，成为当下政府部门着力研究与实践的重点。

我国环保NGO总体情况与存在的问题

我国环保社会组织始于上世纪70年代末，1 978年，中国环境科学学会成立，这是最早由政府部门发起成立的民间环保组织。经过三十多年的发展，中国环保NGO已从婴幼儿期，走向了青壮年期，数量和质量都有所提高，已成为我国环境保护事业中不可或缺的重要力量。根据民政部的分类统计 ，截至2011年底，我国生态环境类社会组织共7910家。其中，生态环境类社会团体6999家，生态环境类基金会62家，生态环境类民非849家。我国环保NGO主要集中在北京、上海、天津、四川、重庆、云南、内蒙、湖南、湖北等地，在教育和引导公众参与环境保护、推动并帮助政府实施有效的环境政策、对企业的环境行为进行监督，开展环境监督与维权，反映社会环境诉求等方面发挥了不可替代的作用。

但与此同时，我们还看到，中国环保NGO发展历史不长，发展路径基本是“自我生长”，社会资源不足，各方扶持不够，相对于其他国家和地区的环保组织来说，能力欠缺是最突出的短板。具体表现在：一是社会影响力小。由于供给不足，财力支持不够，环保NGO资源缺乏，常常挣扎在生存和发展的困顿中。二是民众凝聚力弱。近几年频发的环境公共事件均是民众自发行为，环保NGO没有承担起政府与民间联结者的角色，从头至尾缺位失声，淹没在公众高涨的环境意识和行为大潮中。三是专业化水平低。多数的环保NGO参与环保热情高，但环保作为一项专业性强的门类，要求有一定水平的知识和技能。

政府引导培育环保NGO发展的国内实践

近年来，政府部门不断加强社会组织建设、推动公众参与社会管理事务，通过政策推动、深入合作、综合推进、协同共治等方式促进环保NGO参与环境事务。党的十八大报告强调指出，“改进政府提供公共服务方式，引导社会组织健康有序发展，充分发挥群众参与社会管理的基础作用”。十八届三中全会提出“创新社会治理体制，激发社会组织活力”。《国务院关于加强环境保护重点工作的意见》明确指出，“要引导和支持公众及社会组织开展环保活动”。国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》对政府购买服务做了框架性的顶层设计。

20 1 0 年环境保护部制定并发布了《关于培育引导环保社会组织有序发展的指导意见》，提出了培育引导环保社会组织的基本原则和总体目标。2012年开始，环境保护部围绕培育引导环保NGO健康有序发展进行了一系列创新性的工作。会同民政部、团中央对全国范围内的环保非政府组织进行摸底调查，分类整理信息，建立环保NGO动态数据库；开展圆桌对话、论坛，搭建了部级领导与NGO的对话交流机制；组织专业培训，提高环保NGO人员业务能力；在政策、文件等的制定和实施过程中，听取吸纳环保NGO的意见和建议；探索多种渠道，引领国内环保NGO“走出去”，提升中国环保NGO的国际国内形象。

在地方上，重庆市环保部门每年安排固定的财政经费支持环保NGO组织活动，并派驻常务副会长到部分组织调研，实现政府部门与环保NGO组织合作联动。广东省环保厅制订了全省环保社会组织发展规划，各级环保部门积极利用微博、网络等渠道，建立与环保社会组织的良好沟通机制，每年定期组织召开座谈会、研讨会，并通过开展培训学习、购买服务、表彰先进等举措，加强对环保社会组织的指导与支持。山东、四川等地环保部门，每年都举办面向环保NGO的各类专业培训，邀请国内外专家、学者，普及知识，提高技能，分享经验。

培育引导环保NGO的政策建议

环保NGO占有的公共资源有限，当它资源匮乏时，政府是提供资源的合作伙伴，同时也是培育NGO的引导者。对于政府与NGO而言，二者主要围绕优化提供公共物品这一主题进行互动，它们在公共利益指向上的契合性为合作关系的生成提供了现实基础。

一是探索环境领域的新型政社伙伴关系。随着中央全面深化改革的不断推进，全能政府越来越受到限制，社会管理多元化、政府和社会的共同治理越发显示出效率和成果，非政府组织则是政府部分社会管理职能转移的承接者，这一方面要求政府转变观念，给非政府组织留出空间，另一方面要探索建立规范的政府与社会组织的长效合作机制。在中国，还有一段很长的路要走，但起码，国家对转变政府职能、政社分开的部署是符合社会发展规律和潮流的，方向是正确的、令人鼓舞的。此外，政府要定位好自己的角色，按照中央“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项，交由社会组织承担”的最新要求，充分放权和授权，或通过招标、签订合同等购买服务的方式与NGO进行合作，或提供政策支持和引导，辅助其他公共产品与服务的提供者，政府应是环境公共事物的掌舵者和监督者，环境政策的倡导者和维护者，以及环保NGO开展正当活动的保驾者和护航者。

二是进行引导培育环保NGO发展的顶层设计。制订培育和引导环保NGO发展、建立现代环保NGO体系的战略规划，将环保NGO的健康发展纳入到各级环保部门工作的战略高度，提高协调力度和层次。在规划之下制定扶持发展环保NGO的公共政策体系，并以制度化形式固定下来。考虑制定出台《环境保护公众参与行动指南》或者《环保社会组织活动法》，突出、明确环保NGO的地位和作用，规范参与的范围和程序。适时设立专门部门具体负责与环保NGO的沟通，避免NGO参与时没有方向，出口分散，找政府无门。

三是改进现行与环保NGO相关的法制环境。目前与我国环境NGO相关的条例主要有《民办非企业单位登记管理暂行条例》、《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》等。但现行条例已经不符合中央深化改革的要求，阻碍了环保NGO的发展。在新的社会形势下，应该取消双重管理体制, 建立高效的NGO登记管理等相关政策和合理的运行机制。如果暂时不能一步到位，也应降低环保NGO 的准入门槛，取消对人数、金额等条件限制。十八届三中全会关于全面深化改革若干重大问题的决定明确指出：重点培育和优先发展行业协会商会类、科技类、公益慈善类、城乡社区服务类社会组织，成立时直接依法申请登记。毋庸置疑，环保NGO也应属于国家重点培育和优先发展的社会组织；借鉴国外的经验突破传统诉讼中的原告资格限制，扩大“实际影响”及“直接利害关系”的范围，放宽对原告资格的限制。在环保组织提起的环境公益诉讼中，环保组织只要能证明其宗旨中所要维护的环境要素利益受到或即将受到不法行为的侵害，就可认定该组织维护的环境社会公益受到影响，从而获得原告资格。

四是建立政府对环保NGO的分类管理和重点扶持机制。构建环保NGO成熟度指数，用以综合判断环保NGO的能力水平，便于分级分类使用不同层级的政策，实行分类指导和导向管理。根据当前环保NGO的不同类型、不同特点及发展程度，可分为三种类型：缺少能力型、正在成长型和相对成熟性。

对于缺少能力的环保NGO，政府要扶助增能。通过建立激励机制、加强人才队伍建设、建立监督和评估体系等方式激发环保NGO的内生动力。如对做出突出贡献的环保NGO及其成员授予荣誉称号，定期奖励和表彰积极支持环保NGO事业的热心人士，宣传环保NGO及其成员的先进事迹，引导和鼓励更多的人参与、支持环保NGO。定期组织培训、座谈、对话等，提升组织人员专业素质，提高业务能力。帮助环保NGO完善内部治理结构和内外部监督机制，提高组织内容运作效率，增强资金使用透明度，赢得公众信任。对于正在成长的环保NGO，要放权和赋权。加大政务信息公开的力度，开放环境信息和决策过程，保证环保NGO的知情权。尝试政府购买服务，从财政预算的经费中分出部分项目经费，提炼出一些项目,通过公开招标，支持环保NGO加入到公共服务体系。目前的关键是要建立采购主体、资金渠道、项目评估、监管体系等标准，而其前提是要社会组织管理制度改革的跟进。各级政府可以积极探索向社会组织转移职能，提供更多的公共空间和资源，逐步增大用于购买服务的财政资金规模，通过市场机制建立政府与环保NGO的合作共治。对相对成熟的环保NGO，要推进制度化参与。畅通交流互动渠道，倾听NGO的批评意见和建设性建议。如在政府部门官方网站为所有的NGO开通政策建议信箱，并对重要意见和建议做出及时反馈和处理；建立沟通日，政府定期与各种非政府组织代表进行面对面的交流，以此调整、改善、落实政策。建立合理的环保公益诉讼制度，完善配套支持，设立环境公益诉讼基金。目前《环境保护法修正案》三审草案中，对符合提起环境公益诉讼条件的主体仍有很大限制，而且整体上缺乏配套政策和经费保障。改革社会捐赠的税务法规，加强税务监督，逐步推行企业援助NGO的资金可以减免税。促进国际交流合作，学习国外环保NGO的先进管理经验、理念、技术、模式。促进国内环保NGO与国外NGO建立制度化交流、合作机制，扩大自己在国际舞台上的影响力。

作者单位：环境保护部宣传教育司

图1 中国环保NGO成熟度评价指标

图2 不同成熟度环保NGO政策建议