水资源管理现代化建设模式探究

范荣亮韩 刚韦 诚

（1.徐州市水务局，江苏徐州 221018；2.江苏省水资源服务中心，江苏南京 210029）

目前，对于水资源管理现代化建设研究多集中于内涵、目标、任务、措施等方面。如：左其亭等［1］研究了水资源管理发展过程，并对现代水资源管理新思想进行了剖析；季红飞等［2］结合江苏省水资源管理现状，对水资源管理现代化建设的必要性、指导思想、目标、任务等进行了探讨；宋建军［3］研究了水资源管理现代化实现途径；张亮等［4］研究了我国水资源管理现代化建设的问题；裘江海等［5］通过对浙江省水资源状况的分析，提出了与城市化进程相适应的水资源管理现代化的目标和措施。水资源管理现代化的建设是实现水资源管理现代化的根本途径。笔者在前人研究的基础上，结合现代经济社会发展要求，剖析水资源管理现代化建设的需求及理论框架，提出了从制度建设、总量控制、效率提升等方面进行水资源管理现代化建设的模式。

1 需求分析

1.1 经济社会现代化的需求

经济社会的现代化是一个系统工程，水资源管理是这一系统工程的重要环节。控制用水总量、提高用水效率和控制水功能区纳污是最严格水资源管理制度的主要内容，必须依靠实行最严格的水资源管理制度，才能以有限的水资源供给量来支持经济社会发展，促进产业结构的转型和产业层次的提升。

1.2 现代化服务型政府建设的需求

适应现代化服务型政府建设要求，需深化水资源管理体制机制改革，进一步完善水资源管理政策法规体系，健全水资源管理科技创新体系，以新兴信息技术提升水资源管理和服务的信息化、智能化与个性化服务水平，促进现代化服务型政府建设。

1.3 节水型社会建设的需求

按照建设资源节约型、环境友好型社会的要求，落实水资源总量控制、效率控制管理，坚持以水定需、量水而行，严格计划用水管理与考核，大力推广雨洪资源利用和中水回用等节水新技术，先节水后调水，加强工程机械、能源、食品加工等行业用水大户节水管理，提高水资源利用效率，促进产业转型升级和水资源节约。

1.4 水生态文明城市建设的需求

水资源管理现代化建设的实施将全面促进水生态文明城市建设，通过水资源优化配置、水资源节约保护、水生态综合治理、河湖库长效管理等措施，营造“水资源可持续利用、水生态系统完整、水生态环境优良”的水生态环境保护格局。

2 内容和理论框架

水资源的管理是一个复杂的系统工程，从水资源可持续开发利用角度，其工作内容应当定义为：在水资源及水环境的开发、治理、保护、利用过程中所进行的统筹规划、政策指导、组织实施、协调控制、监督检查等一系列规范性活动的总称［6］。水资源管理现代化则涵盖多种学科和理论，水资源的社会属性决定着在现代化建设初期要对其进行更高水平的顶层设计，并进行定性定量分析，确保在现代化建设过程中，经济、合理、安全地使用水资源，达到更好的优化配置，并能为行政管理提供更好的决策支持。

现代化的水资源管理应当特别注意水资源的统一管理、水资源的优化配置、水资源及其环境的承载能力、现代科学技术和管理理论的运用等四个方面。在保障经济社会与水资源利用协调发展中，维护水资源系统在时间与空间上的动态连续性；利用现代科学技术和管理理论，强化对水资源的管理和技术支撑，尤其是发挥政府宏观管理与市场调节的职能作用；遵循水资源系统的自然循环规律，提高水资源开发利用效率，并注重其承载能力；建立供水和排水并重、用水与保护并举的城乡水务一体化管理机制，统筹管理供水、排水、污水治理、节水、再生水利用、污水处理回用等，统一调配城乡地下、地表水源及非常规水源，协调规划和管理供水与排水（污）基础设施建设，将水资源费、水费征收管理与排水（污）费征收管理相统一。

综上，水资源管理现代化应是以水资源开发利用与经济社会和谐持续发展为目标，对地表水、地下水、污水、非常规水等进行系统分析和统一规划，根据先进的现代管理理论、技术、方法，对水资源进行数量、质量、经济、规划、安全、信息等其他相关管理，实现水资源管理效率、效能和效益的最大化动态发展。水资源管理现代化内容和理论框架可总结归纳如图1所示。

3 建设模式

水资源管理涉及社会、经济、环境、生态、文化等多个领域，彰显了水资源管理的重要战略意义，同时也对其现代化建设提出了更高要求。笔者提出通过提高五大能力建设，实现水资源管理现代化，见图2。

图1 水资源管理现代化内容和理论框架

图2 水资源管理现代化建设模式

3.1 水资源保障能力建设

水资源保障能力即从总量上保障水资源服务经济社会发展的能力，水资源开发利用总量控制是实行最严格水资源管理制度的重要内容之一，对改善水资源开发利用不合理状况、提高水资源利用效率与效益具有很大的促进作用。根据最严格水资源管理制度的意见和考核办法，首先，在制度上应确定各级政府用水总量责任制，明确用水总量控制目标、对象、责任主体及惩罚措施，充分发挥用水总量控制对经济发展和产业布局的基础导向作用和刚性约束作用。其次，要建立完善的水资源总量控制管理框架体系，形成层层分解的工作体制。明确各级取用水总量控制指标，强化重点对象监管，加强水资源开发利用的计划与定额管理。严格水资源论证、取水许可监督管理，明确新增取水许可控制指标。建立取水许可管理信息化系统，将取水许可证与条形码系统相结合，建立电子档案，并与水行政主管部门的信息系统相连接。

工程上可采取优化区域水源地布局的方式，以区域内重要河湖库为集中供水主水源地，同时开展应急备用水源地建设，将地下水源逐步转为备用水源，减少地下水开采量。实施区域供水工程，增加地表水源供水比例，压缩地下水开采规模。

3.2 水资源利用效率提升

3.2.1 提升农业用水效率

针对目前农业用水粗放型方式，推广和发展农业用水优化配置、高效输配水、田间灌水、生物节水与农艺节水等方面的先进农业节水技术。结合灌区节水改造及高标准农田建设，采取定额灌溉、防渗输配水、管道输水、微喷灌等典型节水技术。

3.2.2 加强非传统水源利用

加强污水再生利用和雨水、矿井水等非传统水源利用，逐步建立非传统水源利用激励政策，扩大非传统水源在社会总用水量中的占比。

资料显示，城市污水的产生量一般可以达到用水量的70%～80%。而在城市的用水量中，人体需要饮、用的水量仅占全部用水量的 30%左右［7，8］，另外70%左右的城市需水对于水质的要求并不一定要达到饮用水的标准，可以被污水回用后的再生水所代替［9］，这能使城市取水量至少减少50%以上。由此可见，污水再生利用可以替代部分城市需水，而且也是非常稳定的、可靠的、充足的水资源补给。具体建设模式可以采用集中式和分散式，在集中式模式中可以采用一定数量和层面的分散式处理方式，分散式处理模式又可采用小区、街道、单位和园区等方式来建设。

雨洪资源显然是比用过的水更直接的、更易被利用的水资源。根据不同的地形条件，可利用水利工程设施，采取“截、蓄、调”等技术措施，对雨水进行收集、存贮、控制并高效利用。在平原区以市、县骨干河道为纽带，大力推广“长藤结瓜”的雨洪水利用模式，提高蓄水库容；在山丘区可建设集雨工程，修建集雨窖和小型水库、塘坝，开挖环山截水沟；在城市生活小区、运动场及风景名胜旅游区等地，结合雨污分流及城市雨水排水配套管网建设，因地制宜实施雨水收集、储存工程。

矿井水资源利用是缓解水资源供需矛盾、有效解决缺水地区水资源紧缺的重要途径之一。可以根据矿井排水水质及矿井水排放量等实际情况，组织规模大、条件好的煤矿企业实施矿坑排水利用工程，积极推广先进的治理工艺，对矿井水进行全面的综合治理和利用，并根据矿井涌水量和附近用水需求，合理确定矿井水利用规模，划定供水范围。

3.3 水资源保护能力建设

3.3.1 保障饮用水安全

饮用水安全可以说是一个城市的命脉，保障饮用水安全，关键在饮用水源地保护。2007年太湖蓝藻的爆发，致使无锡全城无水可饮，超市、商店里的桶装水被抢购一空。饮用水源地的保护是一项系统工程，既涉及上下游、左右岸的保护，也涉及污染源的控制、饮用水源地的执法、排污口的整治，还与区域工业布局、产业结构等有密切关系，需要建立统一、协调、高效的饮用水源地保护机制。通过划分饮用水源地保护区，调整产业结构；对保护区范围内的面源污染和内源污染进行综合治理，采取人工曝气的方式增加水体的自净能力；建立动态水质监测系统，完善饮用水源地应急管理机制和巡查制度，保障饮用水安全。

3.3.2 加强水功能区管理

水功能区是水资源管理的基本单元，实行水功能区限制纳污是保障水体功能达标的根本途径。为此要核定各水功能区纳污能力，制定并完善水功能区监督管理制度，严格河湖纳污总量控制。同时，要加强水功能区污染源管理、城乡污水收集与处理、农业面源污染防治，开展入河排污口综合整治。

3.3.3 严格地下水保护

在水资源量的开发上，应逐步转移对地下水资源的开发利用，实行地表水、地下水、过境水以及非传统水资源的优化分配、联合调度。管理上要严格控制地下水新增开采量，严禁乱开乱采地下水，合理布井，严禁在缺水区打深井。对地下水超采地区，特别是漏斗区，在汛期用清洁地表水进行回灌补源，对串层混合开采井有计划地进行关停封堵。关闭在城市公共供水管网覆盖范围内的自备水井，将新增地下水和现有地下水井取水纳入供水体系，由自来水厂统一开采使用。监控上要建设地下水监测专用孔，合理布设地下水位监测站，建立地下水遥测、在线监测系统。

3.4 水资源公共管理能力建设

健全水资源管理规划体系，建立规划后评价制度。要综合应用先进的信息采集、传输、监控、优化、处理等信息技术，实现本地水资源的优化配置、高效利用和水环境保护。重点围绕水资源管理需求，开展自动监测站网建设，加强对骨干调水河道、重点湖库、水功能区、饮用水源地、主要省界控制断面、大中型灌区、地下水、取水大户监测，进一步提高水资源监测能力。加强信息化基础设施建设，提高基础数据遥测、水资源管理数据库、专网、内网等信息化的基础能力。进一步开展应用系统研发与应用，加强水资源基础信息采集、传输和实时监控等环节的管理，实现水资源管理信息的互通互联和资源共享，进而为促进水资源费征收、水功能区、地下水等水资源管理工作提供更加有力的手段。

3.5 水资源支撑能力建设

完善水资源管理制度是解决区域水资源管理问题的根本途径。要扩大水务一体化管理体制改革的广度和深度，进一步完善乡镇水资源管理网络建设。强化水资源费征收，深化水价改革，实行阶梯式水价制度。完善水资源管理法规体系，加强水行政执法工作和队伍建设，提高依法行政能力。探索水权水市场制度，水权管理制度是产权理论在水资源管理领域的应用与发展，市场化是水权交易的实现形式，为实现水资源的合理配置和可持续利用，必须有效地推进水权市场的建立，建立水权管理制度，并使其不断完善。

4 小结

笔者对水资源管理现代化建设需求进行了分析，剖析了现代化建设的内容和理论框架，从提高五个能力建设方面提出了水资源管理现代化的建设模式。以期实现水资源管理工作从供水管理向需水管理转变；水行政管理工作从依靠行政手段管理为主向综合运用法律手段、经济手段、科技手段转变，注重依法治水、科学管水，提高水资源管理的公共服务水平［10］；水市场管理逐渐从单纯的政府调控型转为政府调控和市场调节相结合的模式［11］。

［1］左其亭,马军霞,陶洁.现代水资源管理新思想及和谐论理念［J］.资源科学，2011，33（12）：2214-2220.

［2］季红飞，冯志祥，游洋，等.关于江苏水资源管理现代化建设的思考［J］.水利发展研究，2013（3）：53-57.

［3］宋建军.水资源管理现代化实现途径探讨［J］.江苏水利，2013（8）：30-32.

［4］张亮，张金萍，陈卫宾.关于我国水资源管理现代化建设的几个问题［J］.华北水利水电学院学报，2011，32（1）：14-16.

［5］裘江海，王亚红.对浙江省水资源管理现代化的几点认识［J］.浙江水利水电专科学校学报，2000，12（4）：13-14.

［6］于万春,姜世强,贺如泓.水资源管理概论［M］.北京:化学工业出版社，2007.

［7］邓绍云，邱清华.城市水资源可持续开发利用研究现状与展望.人民黄河，2011（03）：42-43.

［8］董宁，田爱民，姜丰，等.基于可持续发展的水资源综合评价研究.环境工程，2010（S1）：444-447.

［9］杨亚春.非传统水资源的开发与利用思考［J］.民营科技，2008（04）：144-145.

［10］王凯，李训喜，吴文庆.改革开放三十年水利事业的九大变化［J］.水利发展研究，2009（2）：14-21.

［11］郑忠萍，彭新育.我国水市场研究述评［J］.华南理工大学学报（社会科学版），2005（1）：24-27.