河北省建设项目用海现状、问题及对策初探

王玉莹，牛彦斌，张长春

（1．河北农业大学 保定 071001；2．河北省国土资源利用规划院 石家庄 050051）

河北省建设项目用海现状、问题及对策初探

王玉莹1，牛彦斌2，张长春1

（1．河北农业大学 保定 071001；2．河北省国土资源利用规划院 石家庄 050051）

开发和利用海洋资源，加快海洋经济发展，对培育新的经济增长点具有重大意义，而建设项目用海正是开发和合理利用海洋资源的基础。文章通过对2005－2011年河北省海域使用现状调查资料和成果的研究，分析了河北省海域使用现状。结果表明，河北省建设项目用海存在审批控制体系不完善、缺乏规划、空间结构布局不合理等问题。针对实际问题，提出河北省海域使用管理的对策，强调建立和完善海洋资源综合管理，实行严格的建设项目用海控制指标体系，优化海域利用结构，为河北省建设项目用海控制指标研究提供参考依据。

河北省；建设项目用海；控制指标；海域管理

河北省处于渤海岸线中心位置，是我国重要的沿海省份，区位条件优越，丰富的海域空间资源为不同产业部门提供了充足的发展空间。河北省大陆岸线向海一侧22．22 km以内的海域，大陆岸线长度487 km，海域面积较小，约为7 227．76 km2［1］，岸线资源和海域空间资源较为稀缺。随着河北省产业布局向沿海地区转移及各产业部门用海需求量的急剧增长，用海紧张的趋势已经凸显，建设项目用海飞速增长，用海产业在创造了巨大的经济效益的同时，也引发了一系列环境和社会问题。目前，河北省正在进行建设项目用海定额控制指标制定，旨在缓解河北省用海压力，指导海洋空间资源的合理开发和海洋环境的有效保护，加快海洋产业的健康发展，促使产业的集聚化进程，带动全省国民经济和社会的可持续发展。本研究对河北省建设项目用海方面的现状、问题进行分析，就目前存在的问题提出相应对策，为建设项目用海定额控制指标制定提供参考依据。

1 河北省建设项目用海现状

1.1 河北省第二产业、第三产业发展迅速

2005－2007年河北省第一产业用海所占比重非常大，分别是94．6%，74．3%和91．4%，从2008年开始，渔业等传统产业越来越不受到重视；相反，第二产业由2005—2007年的2．2%，3．5%和5．4%发展到2008—2011年的34．55%，61．1%，31．5%和22．0%。与此同时，第三产业更是发展迅猛，从百分之几、到30%左右、到2011年的66．8%，实现了跳跃式的增长。由于政策等的导向作用，2010年的三次产业发展结构有些突变，但并不影响河北省产业结构的变化趋势。目前而言，河北省重视第二产业和第三产业的发展，对第一产业有所忽视。详细变化趋势见图1所示。

图1 2005－2011年三次产业所占比重变化趋势

1.2 围填造地比例越来越大

河北省用海项目审批资料显示（表1），在用海方式方面：2005－2007年河北省用海批复项目中的用海方式主要是开放式用海和围海用海；2008年河北省用海批复项目中的用海方式主要是填海造地用海和开放式用海，用海面积分别是2 502．74 hm2和791．4 hm2，分别占本年用海总面积的66．2%和20．9%；围海用海和其他用海只占本年用海总面积的12．9%。2009年和2011年，用海方式主要是填海造地用海和其他用海，通过数据分析可以看出，在填海造地用海方面，近年来填海造地项目在河北省所占的比重越来越大，从百分之几的比重增加到百分之七十多，越来越受到重视。

表1 河北省2005-2011年用海方式统计

1.3 用海项目审批趋于集约化

河北省在用海项目批复中，正在逐渐合理控制围填海规模，严格实施围填海年度计划制度遏制围填海增长过快的趋势，从而引领河北省向着越来越集约的方向发展，进而更高效地利用河北省的资源，保留海域后备资源。

2 河北省建设项目用海存在的问题

随着经济社会的快速发展，产业结构调整刻不容缓，河北省海域利用管理在逐步适应经济结构变化的情况下，在海洋资源开发利用中还存在以下问题。

2.1 海域利用粗放，围填海管理不太规范

近年来，随着河北省产业布局向沿海地区转移，建设项目用海飞速增长，用海产业在创造了巨大的经济效益的同时，也引发了一系列的问题。全省海域使用率23%，开发强度不平衡，过度开发与粗放利用现象并存［2］，造成了海洋空间资源的严重浪费。海洋经济综合管理关系尚未完全理顺，行业、部门、区域之间的协调联动机制尚未有效形成。围填海规模有待约束和平衡，建设项目用海的盲目性、随意性较大，围填海管理有待进一步规范化、科学化。

2.2 建设项目用海审批控制体系有待完善

用海审批指标体系不太完整和独立，用海批复计划和指标计划有待完善。随着天津首先建立了建设项目用海指标控制体系后，其他各省、市、自治区积极探索适合本地区的建设项目用海体系，河北省同样也是其中之一。河北省海洋管理有关部门经过积极的努力，在海域利用方面有所突破，但是仍然没有建成一个比较完整的海域集约利用控制指标体系。

2.3 海洋产业结构布局不太合理，缺乏规划

河北省海洋资源较少，传统海洋产业发展受到制约；沿海地区经济发展较慢，对高科技人才的吸引力较弱，影响了现代海洋产业的发展。由于河北省整体经济水平较落后，海洋经济投资力度相对较小，港口、码头等基础设施建设滞后，在吸引外资和民间资本时缺乏竞争力。所以，到目前为止，河北省海洋经济总量仍然较小，海洋经济发展相对落后。

2.4 打破了生态平衡状态，资源环境质量不断下降

围填海项目的实施对海洋环境质量和海洋生态产生一定的负面影响［3］，造成近岸海域大面积的环境污染和生态破坏，将导致自然海湾及海岛岸线和大陆岸线的进一步减少，淡水资源超采、海洋生物资源衰退、滨海湿地退化，海水入侵日趋严重，赤潮、风暴潮等灾害时有发生［2］。改变了千百万年来较稳定的海洋水动力系统，沿海将形成新的动力平衡，对环境将产生不可逆或不可预知的影响［3］。

3 用海存在问题的对策

3.1 建立和完善海洋资源综合管理体系

海洋资源是一种综合性自然资源，海洋资源开发利用涉及国防、资源、环境保护、海洋运输和海洋渔业等方方面面，因此，应建立一套可持续开发利用海洋资源的综合管理机制。海洋综合管理是以我国的海洋整体利益为目标，通过发展战略、规划、区划、立法、执法以及行政监督等行为，对海洋资源进行统筹协调管理。河北省对海洋有管理权的各个部门和机构，要协调和理顺分部门的行业管理和行政体系的分级管理［4］，要加强各部门、各机构之间的信息交流，通过交流达成共识，使各部门能及时了解本地区内的海洋管理动态，以便针对存在的问题寻求解决的办法。

3.2 编制建设项目填海造地控制指标

根据国土资源部《关于发布和实施〈工业项目建设用地控制指标〉的通知》（国土资发〔2008〕24号）的精神，依据《河北省海域使用管理条例》和《河北省海洋功能区划》，结合国家现行的《产业结构调整指导目录》、河北省海洋经济发展的实际和沿海三市经济社会发展规划，制订河北省建设项目用海的控制指标，建设项目需填海造地的，明确投资强度、容积率、建筑系数、行政办公及生活服务设施用海所占比重、绿地率等必须的控制性指标要求和项目建设期限及相关违约责任［5］。

3.3 健全海域使用规划体系，优化海域利用

结构与布局

大规模的围填海涉及多部门、多行业，是一项综合性强、交互性的专项系统工程，国家和地方政府应强化围填海规划［6］，依据全国海洋功能区划，建立、健全海域使用规划体系，全方位调控各类海洋资源的开发利用，优化海域使用类型布局、集约利用海洋资源，最大限度地缓解近岸区域资源供需矛盾，减轻资源压力；在规划控制下，加大海域开发力度，加快产业结构调整步伐，促使产业结构优化升级。

3.4 加强海洋立法，做好海洋意识宣传

虽然《中华人民共和国海洋环境保护法》和《中华人民共和国防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等明确规定对污染损害海洋环境的项目予以处罚，但罚款额度较小，起不到威慑作用。在法律上，彻底地贯彻将可持续发展的思路引入海洋法律法规中，最好在宪法中能有明确的关于海洋环境保护的条文，尽快建立生态环境补偿和环境损害赔偿机制［7］，改变过去实行的“谁污染谁治理”的惩罚方式。

加大人们对海洋环境保护的关注，培养民族的海洋意识和观念，让环保成为民众的自觉行动。形成公众参与良好氛围。治理海洋污染还必须实现海陆联动，将经济的发展方向引向绿色通道，控制陆源污染排放量。

4 结论

通过对河北省海域使用现状调查，分析2005－2011年的河北省建设项目用海审批数据研究发现：

（1）河北省审批用海项目中第二产业和第三产业发展迅速，围填造地比例明显增加，海域使用趋于集约化等特点。同时在海洋管理及利用过程中存在诸多问题，其中审批控制体系不完善、用海存在缺乏规划、科研水平低等问题较为突出。

（2）河北省在海域管理中必须建设完善海洋资源管理体系、优化海域利用结构和布局、加强立法，在重视宣传教育、人才培养的前提下，海域管理关键还是要发挥政府的宏观调控作用，以弥补市场发育不规范，建立完善的建设项目用海审批、评价及监管机制，让政府及时、全面地掌握资源海域利用情况，通过制定相关规划、计划，科学管理、集约利用海洋资源，以促进海域使用的有序开发，保证海域使用的可持续发展。

［1］ 河北省人民政府办公厅．河北省海洋功能区划文本（2012）［Z］．2012．

［2］ 河北省发改委，河北省海洋局．河北省海洋经济发展“十二五”规划［Z］．2012．

［3］ 翟伟康，徐文斌，李晋，等．我国海域使用现状特点及存在问题的分析［J］．海洋开发与管理，2012，29（3）：26－30．

［4］ 王江涛，郭佩芳．海洋功能区划问题及对策探讨［J］．海洋湖沼通报，2011（3）：163－167．

［5］ 河北省海洋局．关于加强建设用海管理的若干意见冀海发［2010］6号［Z］．2010．

［6］ 刘伟，刘百桥．我国围填海现状问题及调控对策［J］．广州环境科学，2008，23（2）：1－4．

［7］ 张忠潮，齐丛飞．对我国海洋环境现状的思考［J］．现代商业，2009（2）：135－138．