江苏省水利公文交换系统的建设与应用探讨

陈 锋 ，陈松峰 ，任伟刚

（1. 江苏省水利信息中心，江苏 南京 210029；2. 江苏省水资源服务中心，江苏 南京 210029；3. 江苏省水利厅办公室，江苏 南京 210029）

0 引言

随着信息技术特别是网络技术的迅猛发展，加强电子政务工程建设，借助现代通信、保密安全、计算机网络等技术实现公文无纸化传输，成为各级政府机关和广大企事业单位提升工作质量、提高工作效能的重要内容。公文交换指公文的电子化传送和管理，是电子政务建设的重要组织部分。为提升水利系统内部各单位的文件运转、行政审批、任务督办等工作的信息化水平，2010 年，江苏省水利厅建设了公文交换系统，覆盖了各市、县（区）水行政主管部门和江苏省水利厅直属单位，实现了全省水利系统公文电子化传输，发挥了良好的效益。

1 公文交换系统建设历程

1.1 建设背景

20 世纪 90 年代以来，江苏省许多水利单位陆续建成基于局域网的办公自动化系统，基本实现单位内部公文电子化运转；但各单位之间的文件传输，仍然依靠邮寄纸质文件的传统方式。传统方式的弊端主要表现在：纸质文件的印刷、装订及寄送等需要耗费大量的人力，物力，财力；纸质文件寄送过程中传递及接收责任不清，经常会出现送错、遗失等现象；各单位收到纸质文件后，需再次将纸质文件扫描成电子文件录入系统运转，造成重复劳动。因此建设连接各单位的公文交换系统显得尤为迫切。

1.2 建设试点

2004 年江苏省水利厅在综合办公系统升级时尝试进行公文交换系统开发。因投资所限，该交换系统仅包含淮安市、盐城市水利局和江苏省水利厅直属的淮河入海水道管理处，只购买了30 个电子印章的授权，而且不是国家认可的身份认证系统，缺乏法律效力。该系统上线后未能得到充分的应用。

1.3 建设情况

2009 年，江苏省水利厅在政务系统完善工程中实施了全省水利系统公文交换系统的建设。电子印章系统及网络建设遵照江苏省相关部门要求完成。公文交换系统于 2010 年上线运行，目前已累计发出电子公文 1465 件，接收 952 件，实现了入网单位之间电子公文的自由交换。

2 公文交换系统架构及功能

2.1 系统架构

江苏省水利公文交换系统根据公文流转的特点，制定公文的 XML 文档标准，转换为 XML 接口文件，提供给其他单位公文交换系统进行公文交换，实现江苏省水利厅与各市水利局、厅直属单位的上下行文和公文流转电子化。系统架构如图 1 所示。

图1 系统架构

2.2 系统主要功能

公文交换系统主要提供发送公文、接收公文、公文交换流转监控、档案管理和消息通知等功能，主要功能模块如图 2 所示。公文交换系统实现的具体功能如下：

1）支持多级组织结构管理，支持多个公文流转交换系统之间的组织结构数据的同步更新。

3）提供丰富的流程控制功能，包括收文催收、发文跟踪及监控、发文撤回、发文错误重发、流程定义、统计汇总等。

4）支持数字签名、CA 认证、电子公章、SSL加密通讯协议等安全技术。

5）提供通用标准的输入输出接口，使应用不同办公自动化系统的各单位可以与公文交换系统连接；既保证信息系统内部流程的独立运作，又能让各单位的流程通过公文交换系统融合成一个整体的公文交换平台。

6）支持数据和流程集中控制的形式。平台采用B/S 结构和基于 XML 的电子公文格式规范，实现公文交换系统和部门办公自动化系统的无缝连接。

图2 系统功能模块

2.3 系统网络结构形式

网络安全是实现电子公文交换的前提条件。系统规划时，仅考虑江苏省水利厅物理隔离的局域内网建设。后来采取各级水利单位就地接入江苏省政务内网的组网方式，由接入单位承担接入经费，依托全省政务内网主干，形成省、市、县三级水行政主管部门之间的传输通道。系统网络结构如图 3 所示。

2.4 系统身份认证及电子印章

身份认证和电子印章系统采用江苏省相关部门的统一布置，为《电子签名法》支持和国家信息化管理部门认可的单位开发研制的相关系统，在江苏省水利厅设置子认证服务器。印章主要是对实物公章扫描后，经加密制作成电子公章；个人 UKey 根据个人身份信息进行加密制作。身份认证和电子印章系统记录单位和个人的详细信息，对系统内各项操作进行备份、恢复、日志管理等。

3 公文交换系统主要技术应用

公文交换系统建立在电子政务数据交换平台基础之上，采用分布式架构，对内部流转的大量公文采用统一的格式规范进行生成、交换、阅读、打印和归档，基于消息服务的客户端和控制中心完成公文的传输和存储任务，实现跨区域、平台的电子公文交换，解决各单位部门之间公文的方便、快速、安全传输问题。

在市场经济条件下，各企业之间的竞争愈演愈烈，各企业在面对如此激烈的竞争时，往往会采用各种各样的手段来提高企业的效益，诸如采用赊销的办法来刺激企业产品的输出，减少产品的滞留，也能够使顾客更加愿意去购买相应企业的商品。然而，赊销政策的实施，虽有利于促进销售，但也往往会带来客户拖欠款的现象。企业收不回应收账款，会给企业带来一定的资金危机，从而使企业不能够持续稳定地发展。因此，市场上商业竞争过大也是企业应收账款制度现存的一个大问题。

3.1 接口技术应用

公文交换系统利用统一用户管理系统提供的Web Service 接口完成对用户的相关操作，授权等操作由公文交换系统自身完成。系统提供灵活通用的接口，支持各部门业务系统的有机接入，支持与省政府公文交换系统的双向互通。能够对有密级的公文进行有效的加密管理，并对未来的安全传输提供扩展接口。

江苏省水利公文交换系统主要组成如下：

1）接入层。采用 CA 认证方式，所有用户提供数字证书，由 CA 认证中心认证后进入公文交换系统。

2）公文交换客户端节点。采用分布式部署的方式，对应于每个部门，提供收发文管理、查询统计、用户管理、公章加盖、打印份数控制等功能。

3）公文交换中心。负责整个公文交换系统的配置与管理，包括各部门节点管理、公文格式控制、公文自动归档、统计查询、公文监控等功能。

4）通用 Web Service 接口。支持对各部门办公和业务系统的有机接入，提供包括收发文、部门信息访问在内的一系列标准接口，支持任意平台开发的应用系统的访问。

图3 网络结构

3.2 信息传输标准化技术应用

电子公文在传输过程中遵照国务院信息化办公室和国家标准化管理委员会发布的《电子政务标准化指南》中《基于 XML 电子公文格式规范》的要求。基于 XML 的公文包含文档内容的模式信息、文档格式的描述信息、公文数据及公共服务组件规范，是最理想的公文交换标准[1]。按国家和江苏省的相关标准，建立全省水利系统电子公文交换标准，为电子公文交换平台的建设打下基础。

电子公文的正文内容，目前采用附件形式，可以适应不同的公文制作软件，保证公文的真迹保留，同时保证在公文传输过程中的保密。系统可实现与各地各单位公文交换或办公自动化系统的无缝整合，用户可以通过本单位的办公自动化系统直接从公文交换系统收发公文并进行内部流转；江苏省水利厅直属单位、县级用户可直接访问公文交换系统收发公文。

3.3 加密传输技术应用

为保证公文传输的安全性，需要采用数据加密技术，常见的数据加密技术主要有数据传输和存储加密。数据传输加密技术主要是对传输中的数据流进行加密，常用的有链路、节点和端到端加密 3 种方式。江苏水利公文交换系统采用“端到端”的方式，端到端加密在应用层完成，数据在发送端被加密，在接收端解密，中间节点处不以明文的形式出现。

4 公文交换系统存在问题

4.1 政务内网限制了基层企事业单位的应用

公文交换系统建设前，江苏省水利系统只有 1 套与互联网逻辑隔离的水利骨干网，无法满足保密传输要求。系统建设期间，采取“各单位就地接入，依托省政务内网主干”的方式，形成全省水利政务内网，作为公文交换的传输通道。由于省政务内网管理要求高，县级水利企事业单位不能接入，导致县水利局与下属单位之间的公文交换无法全覆盖。

4.2 制作身份认证及电子印章不方便

公文交换系统中采用上级主管部门的身份认证和电子印章，在江苏省水利厅部署子服务器，有利于全省应用的统一及与其他行业之间的互认。但身份认证和电子印章的管理权限在上级主管部门，系统用户发生身份识别 UKey 遗失、失效等情况时，需要由江苏省水利厅室转报上级主管部门制作，制作周期长且手续较为麻烦。

4.3 应用推广不彻底

为确保系统应用，江苏省水利厅规定省水利厅与市县水利局之间不再寄发也不再接收纸质文件。但在试运行后期，因主管人员工作变动，江苏省水利厅拒收及拒发纸质文件未能得到严格执行。早期已经加入的各市和 2/3 的县水利部门使用良好，但剩余的 1/3 县区水利局未能继续加入。

5 公文交换系统应用展望

5.1 健全公文交换系统的管理制度

管理制度是信息化系统有效运行的保证。广东省水利厅等同期建设公文交换系统，已经制订了公文交换管理规定[2]。江苏省将参照广东省的规定，并针对江苏省公文交换系统运行存在的问题，及时总结经验，形成江苏省水利公文交换管理制度。以制度明确参与公文交换的各岗位和角色的职责，以制度规范公文交换各环节和步骤的工作。

5.2 加快向乡镇水利站的延伸

江苏省“十二五”水利信息化已经明确将全省水利政务内网延伸至乡镇[3]，在该网络基础上，公文交换系统应同步扩大到乡镇水利站，以实现省、市、县、乡四级水利部门的公文交换。

5.3 加快与各单位现有办公系统的对接

各单位新建办公系统或现有办公系统升级改造时，应遵照全省水利公文交换系统接口标准及要求，做好与公文交换的文件内容及各要素之间的无缝对接，使主送单位的发文流程自动启动接收单位的来文流程，实现过程的无人干预。

5.4 做好与省、部公文交换系统衔接的准备

江苏省政府、水利部都开发应用了各自的公文交换系统，但大多为单向或单点传输，尚无全局性公文交换的功能。需积极做好准备，按照统一的要求，尽早实现与省、部公文交换系统之间的衔接[4]。

6 结语

通过 2 年多的探索实践，江苏省公文交换系统的建设与应用取得了较好的成效，实现了省、市、县三级水行政主管部门之间的电子文件安全传输。下一步需要对系统做进一步完善和升级，并实现系统的上联与下延，不断提高系统的覆盖范围，提高系统的应用效果和效率。

[1]桑宇东，黄佩伟. 基于 XML 的电子公文交换格式[J]. 计算机工程，2003 (19): 195-196.

[2]广东省水利厅. 关于印发《广东省水利系统电子公文交换管理规定》的通知(粤水信管〔2009〕3 号文) [EB/OL].[2009-04-13]. http://zwgk.gd.gov.cn/006941135/201106/t20110601_128193.html.

[3]江苏省水利厅. 江苏省水利信息化发展“十二五”规划[R].南京：江苏省水利厅，2011: 43.

[4]水利部信息化工作领导小组办公室. 全国水利信息化发展“十二五”规划[R]. 北京：水利部信息化工作领导小组办公室，2012: 72-73.