美国阿肯色州政府对处境不利学前儿童开展的两个项目概述

幼儿在早期学习发展中拥有巨大的潜能，接受高质量的保育和早期教育项目能增加他们未来取得成功的机会。针对处境不利学前儿童开展教育项目，可有效促进教育起点和教育机会的公平，提高学前儿童入园普及率，推动学前教育事业的发展。我国《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》明确提出了基本普及学前教育，重点发展农村学前教育和支持贫困地区发展学前教育的重大战略部署，但是迄今为止，我国仍面临着学前教育资源不能满足群众需求，对处境不利儿童缺乏可操作性的政策和相关的项目或计划予以保障的现状。2012年美国幼儿教育年度报告指出，阿肯色州学前教育入园率、资源排名、质量标准各项指标在全美排名前列，其针对处境不利学前儿童开展的机会优化项目（Arkansas Better Chance Program）、促进学业成功项目（Arkansas Better Chance for School Success）作为该州的特色项目，有力地刺激了该州学前教育的发展。这为我国提供了一系列的经验，具有很强的借鉴意义。

一、项目概况

增进社会关怀，改善处境不利学前儿童状况，是关怀处境不利学前儿童的重要目标。机会优化项目、促进学业成功项目由来已久，自成立之初就有明确的目标，并不断发展完善，其规模也日益扩大，取得了显著成果。

（一）项目的由来和目标

机会优化项目是根据阿肯色州颁布的212号法案于1991年成立的，专门为0岁～5岁的处境不利学前儿童提供高质量的保育和早期教育服务，使他们能够获得更好的发展机会。2003年，阿肯色州立法机关颁布法案，将早期教育资金扩充至1亿美元，并启动促进学业成功项目，为来自低收入家庭的在学业上存在高风险的3岁～4岁儿童提供高质量的服务。

（二）项目的组织形式和主要活动

机会优化项目和促进学业成功项目是由阿肯色州人力服务部（the Department of Human Services）隶属下的儿童保育与早期教育部（the Division of Child Care and Early Childhood Education）开展的项目之一，主要由州政府拨付财政资金，与阿肯色州特色营养项目、更好开端计划、保育支持等九个项目一同确保幼儿保教服务的多样化。该项目的执行单位是项目代理机构，项目代理机构依据自己的能力从中心项目、家访项目和家庭保育三种模式中任意选择一种模式提出申请，经筛选确定合格才能提供保教服务，且必须使用由州早期儿童课程委员会批准的核心课程进行教学。据2012年年度报告，该项目现今拥有275家代理机构，为25，476名儿童每年服务178天，每天7小时。

二、项目主要内容

机会优化项目和促进学业成功项目经过多年发展，已经制定了一整套完备而又灵活的机制，既保证了项目有效运行，又提升了学前教育质量。我们有必要对项目主要内容进行分析，以获得美国地方政府在开展处境不利学前儿童教育项目方面的经验。

（一）筛选标准

项目建立了针对幼儿、项目代理机构和教师的一整套的筛选标准，对招收的儿童及开展项目的代理机构进行了严格的筛选。在项目运行的始端严格控制，有利于利用有限的资源，最大限度地提高项目的质量。

项目指南（2009年修订版）对机会优化项目和促进学业成功项目招收的幼儿的条件进行了严格规定，并明确要求幼儿家长提供相关的证明材料。促进学业成功项目早期只是服务于学业困难或者学校正处于改进状态学区的幼儿，项目目前的服务范围已经扩大到其他幼儿；与其相比，机会优化项目招收幼儿的范围更广。虽然这两个项目招收幼儿的条件有所不同，但两者都必须满足年龄范围和已接种疫苗这两项条件。另外，筛选体系还具有很强的灵活性。项目指南规定，若项目满足家庭收入在联邦贫困水平两倍以下的儿童的需求后还有名额，可招收家庭收入在贫困水平2倍～2.5倍的儿童，只是这部分儿童的父母需要支付一部分的费用。对于父母一方在服刑的、父母参加海外军事任务等五类儿童，可直接获得参与项目的资格，体现了人性化的特点。

机会优化项目虽然拥有种类繁多的代理机构，但是对其制定了申请、审查、续期申请、批准资金和终止项目等一系列的程序来进行筛选。项目规定，申请项目代理的机构，需具备以下资格：拥有儿童早期保育与教育部门的许可、支持州和国家的组织、没有未偿还的债务、已获得可用于机会优化项目的国家质量认证且能提供40%的配套资金。因为项目本身并不能带来纯收益，并要求提供多种途径的资源保证项目运行，所以会使私立代理机构慎重考虑是否承办项目，这为项目提供了很好的质量保障。另外，项目代理机构若想要申请额外的名额进行扩张，需要采用具有竞争力和公正的机制进行评估，但对急需扩张项目的地区予以适当倾斜。例如，被认定学业亟待提高、超过75%的学生学业成绩评分低于基准考试前两年的，项目更可能获得扩张名额的机会。而项目代理也并非自动续期，须由教育部门和儿童保育与早期教育部门根据上一年在安全性、规定执行、课程实施等12项指标的得分，共同决定项目是否能够续期。

管理部门对参与项目的教师资格也做出了一系列的明确要求，并提供了儿童保育注册指南、幼儿虐待记录检验表等参照性文件，指出审核的具体措施。管理部门规定，代理机构需要审核教师犯罪纪录、虐待儿童的记录和传染性肺结核的病史，禁止有以上记录的教师参与项目。同时，明确规定教师和助教需要每年在园服务178天，专业学习12天，并且对主管、主教、助教等员工做出了不同的文凭要求。

（二）经费运行

机会优化项目成立之初，只有1000万美元，从2001年开始，由于接受了额外的消费税，经费得以增加。目前项目运行的经费主要依靠本州的财政支持，部分来自于联邦拨款，还有少部分来自于家庭收入为联邦贫困水平2倍～2.5倍的幼儿家庭。教育部门规定，若项目在招收完家庭收入在联邦贫困水平两倍以下的儿童后还有名额，可招收家庭收入为联邦贫困水平2倍～2.5倍的幼儿，这部分儿童的父母需要根据家庭收入的水平梯度支付相应比例的费用，所付费用与收入水平呈正相关。机会优化项目经费的60%直接由州财政拨付，当地项目代理机构还需以现金或服务的方式提供额外的40%。2012年，该项目获得年度拨款1.1亿美元，主要来自于州的财政收入，有750万美元来自于贫困家庭临时救助项目的转移拨款。

在项目资金的拨付上，每个学区的资金不是任意决定的，而是由专门的公式计算得出的。公式为：μ=（α+β-θ-γ）×70%，公式中μ指需要拨付的资金，α指家庭收入在联邦贫困水平1到2倍的3岁～4岁幼儿所需经费，β指家庭收入在联邦贫困水平1倍以下但未被开端计划服务的3岁～4岁幼儿所需经费，θ指已接受开端计划服务的3岁～4岁幼儿所需经费，γ指已接受机会优化项目服务的3岁～4岁幼儿所需经费。

据2012年美国学前教育年度报告，全美每个儿童平均享有经费3841美元，阿肯色州要达到美国国家早期教育研究所标准，需要为每个幼儿提供7217美元，实际提供8753美元，高于国家标准，投入经费排名全美第五，完全满足幼儿发展所需经费要求。2011年，阿肯色州为中心项目的每个幼儿提供经费4860美元，当地代理机构配套提供3240美元，充分保证了该州提高学前教育质量所需的经费要求。经计算拨付的项目经费分别用于筛选工作、教师发展、儿童评估、教学、环境设置、交通、公共设施、文案支持等方面。

拨款是对项目进行监管的主要手段，州教育委员会拥有资金拨付的最终权力。例如，项目代理机构要续期得到经费，需由儿童保育与早期教育部门根据12项指标数据提出建议并将其递交给州教育委员会审批，由州教育委员会根据投票情况决定是否批准项目并拨付资金。若审批过程中发现存在违背机会优化项目的规定，出现过被相关部门限令整改或者缺乏资金等情况，将终止拨款，取缔项目。

（三）组织机构

2012年10月，阿肯色州教育部门正式出台了监管机会优化项目的法律文件。文件规定，机会优化项目由州教育部和儿童保育与早期教育部共同管理，儿童保育与早期教育部门为所有参与机会优化项目运行的机构和个人负责，定期向州教育委员会提交报告和汇报进展，向教育联合立法委员会提交年度报告，州教育委员会具有审核规则和拨款的最高权威。机会优化项目设一个管理部门和三个专家团，财政专家团负责审计预算和管理财政，项目专家团负责项目规章的审查，数据专家团负责监管计划制定、评估过程和最终效益，每个专家团由2人～5人组成，每人负责指定的一个或几个郡作为自己的管辖区域，各司其职。项目的最基层单位是项目代理机构，项目代理机构在开展服务的同时接受各部门和专家团的监管。

（四）教师发展

机会优化项目为教师专业发展给予了财政支持，提供培训和获得学位的机会。项目要求教师和助教必须完成环境评价量表培训、课程衔接学习或进修以及课程培训。课程培训并不要求同年修完，而是整合成一套网络课程，置于专门的信息系统中，要求教师进入系统自主学习、更新知识，系统自动进行考勤、计费等。不仅如此，项目机构的董事或协调员也要求参加项目组织培训和金融培训，包括预算指导、合理的财政档案制定和记录。在每年申请项目时，工作人员在信息系统中的注册数将作为参考指标之一。2011年1月的187号法案还特别为参与学习的教师设立了幼儿教师资格证，有5个机构同意提供证书，以保证通过机会优化项目实现教师的专业成长。另外，教师在参与机会优化项目评估工作中，也能通过使用工作取样系统这一评价工具锻炼观察和使用文档的技能，以便在提高他们评估信息能力的同时，内化他们的专业知识，获得专业发展。

针对在不得已情况下需要雇佣不满足最低标准的员工，项目代理机构在申请雇佣时需要同时提交教师资质发展计划给他们的项目专家，计划内容应标明在两年批准雇佣期间内员工应达到的目标。经同意雇佣后，机会优化项目将对这类员工进行跟踪调查，如果员工没有持续完成学习或学习但未达到要求，教师资质发展计划将被终止。

（五）评估标准

机会优化项目制定了针对幼儿、项目和幼儿家庭的全方位的评估标准。针对儿童的评估分为体能智力筛查、发展性筛查和健康筛查三类。每一类筛查都有规定的时间段、筛查工具和筛查内容。以体能智力筛查为例，法律规定项目代理机构必须负责在开学前45天内组织参与项目的幼儿参加健康发展筛查，使用由教育部和儿童保育与早期教育部选择的仪器进行评估以确定发展延迟和健康问题，并及时修改教学课程以满足每个儿童的需要。此外，项目还分发两种表格进行筛选，一种是由家长和卫生保育员共同完成的健康检查表，另一种是由家长或监护人完成的项目进度情况的表格。若不能在规定的时间内完成筛查工作，项目将暂停服务甚至停止。最后，每年的评估结果将呈交给州长、临时参议院教育委员会和负责教育的众议院临时委员会存档。

作为项目的代理机构，必须在一年的规定时间提交年中开支报告、年中教师资格计划进展报告等七项报告，并妥善保管各种证明文件，以便接受定期和随机的审核。在评估机制中，机会优化项目致力于最高的诚信标准，参与机会优化项目的代理机构和家庭都要求诚信沟通。儿童保育与早期教育部和人力服务部负责调查任何可能的不合法操作，存在欺诈行为的代理机构将终止服务，永久开除，并可能要求偿还项目资金。根据违规的严重程度，该代理机构可被起诉，而为了获得机会优化项目资源而采取了欺诈手段的父母或监护人也可能受到刑事起诉，同时偿还项目提供的服务经费。

此外，美国国家早期教育研究所也会开展针对参与机会优化项目幼儿发展情况的评估工作，2005年到2006年针对911名参与项目的幼儿评估表明，机会优化项目对于幼儿在语言、数学、读写能力的发展有显著的积极影响。

三、项目特点

机会优化项目和促进学业成功项目作为美国地方政府成功运行的项目，在基本定位、管理制度等方面都具有鲜明的特点。

（一）项目运行以地方政府为主导。政府作为一种社会公权力的代表，其公共职能就是为社会全体公民提供充足而优质的公共产品，为社会公共事务提供公平公正的公共服务。美国地方政府以其具有拨付资金的能力为前提，为处境不利的学前儿童开展资助项目，保证了项目的运行。同时，阿肯色州的法案规定机会优化项目由教育部和儿童保育与早期教育部共同管理，州教育委员会享有审核规章的最高权威，使得政府成为绝对的领导主体。因此，州政府能对参与项目的幼儿和机构进行筛选，限制项目扩张的名额，及时了解幼儿评估结果，保证项目开展质量的同时对处于学习困难的学区在政策上予以适当倾斜，以促进阿肯色州的教育公平。

（二）项目服务具有综合性、系统性和针对性。首先，机会优化项目不是单独的一个项目，而是与阿肯色州的特色营养项目、更好开端计划、保育支持等九个项目一同开展的，共同为该州儿童能享受安全的发展环境、高质量的保教服务而努力。相对于提前开端计划服务于家庭收入在贫困水平以下的幼儿，免费午餐计划服务于家庭收入在贫困水平1.85倍以下的幼儿，机会优化项目和促进学业成功项目服务的覆盖面更广。项目还全方位地服务于幼儿营养、交通、教师专业发展、技术支持等各方面，具有很强的综合性。其次，机会优化项目还通过与教育服务合作团体、提前开端计划、非盈利组织、私营企业和公立学校合作，建立了多样化的服务系统，具有系统性的特点。最后，项目的代理机构多种多样，包括公立学校、教育合作组织、开端计划代理机构、非营利组织、信托机构、私营托儿者、登记注册的家庭以及大学和学院附属机构，因而能因地制宜，增强地区适应性，同时发挥各自的优势，满足不同类型的儿童的需求，具有针对性。

（三）保障项目运行的各项法律和制度完善。该项目根据州的法案而成立，儿童保育与早期教育部门出台并修订了项目指南，教育部门针对该项目也形成了监管的正式文书，这一系列的文件形成了一整套完善的监管机制，为项目发展提供了法律保障。这表现在：第一，教育部、儿童保育与早期教育部、州教育委员会等多部门共同参与管理，责任明确，规定具体，保证了项目运行的公平和效率。第二，行政层级划分清晰，各部门相互监督，人员分工明确，问责到位，经费审批和评估过程公正严格，预防了腐败和管理混乱问题。第三，各项标准和制度规定明确，不仅提出了要求，而且制定了具体细则，最大限度上保证了实施过程的规范合理，具有可行性。第四，制度具有灵活性。例如，在还有服务名额的情况下针对收入处于联邦贫困水平2倍～2.5倍的儿童的家庭采用滑动收费机制，对不满足筛选条件的幼儿作为个案对待特别考虑等都说明了制度完备并具有弹性。

（四）项目充分发掘和利用社会资源。机会优化项目并不只把代理机构局限于公立机构，而是以具体的筛选标准作为衡量的手段，从而调动社会各方参与，充分利用社会资源，实现了项目实施单位多元化的同时保证了质量。项目高度重视幼儿家长参与幼儿教育，制定了幼儿家长参与的策略，支持项目活动和课程安排，还发展合作计划以提高社区投入。另外，还注重培养优质学前教育师资，利用网络平台为教师提供专业发展的途径。总之，在项目实施的环节中，充分地整合了家长、社区、网络、全社会的资源，保证了项目的高效运行。

四、启示

我国是一个地域广阔的人口大国，各地经济发展的水平不一，处境不利学前儿童数量庞大，解决好这一群体的利益对我国学前教育事业发展至关重要。为此，我们可以从机会优化项目和促进学业成功项目中寻找到一些启示。

（一）建立政府主导的、以处境不利儿童为服务对象的综合服务项目。我国学前教育经费缺乏法律保障，幼儿教育财政投入总体水平还比较低，政府应当为处境不利儿童设立项目专项经费，为项目开展提供资金支持。在项目管理上，以政府为主导，进行宏观调控，重点扶持弱势地区，保障处境不利幼儿的受教育权，以确保教育公平。同时，也要结合国情，利用政府的力量，灵活多样地充分调动社会各种资源自主自愿地参与到项目中来，形成一股合力，建立以服务处境不利儿童为对象的一整套综合性、系统性的项目。

（二）加强法律保障，完善监管机制。目前，我国尚无学前教育的专门法律，学前儿童的权益保障缺乏法律依据，以服务处境不利儿童为目的的项目没有法律支撑。因此，加强学前教育立法显得尤为迫切。项目的运行需要完善的法律法规、具体的规定和可行的程序予以保障，在筛选机制、财政申请分配、教师发展、评估机制等各方面进行严格的要求。在项目实施之前出台法律法规、指南和手册等，使项目开展有法可依，有章可循。实现各部门各机构权力的有效制约，相互监督，以保证操作的可行性和规范性。

（三）做好质量评估，确保项目成果。机会优化项目、促进学业成功项目在阿肯色州实施取得了非常好的效果，这与项目具有严格的质量评估体系不无关系。选择专业的人员，使用科学的工具进行评估，获得客观的项目结果，不仅能有效地监督整个项目的实施情况，也为判断幼儿发展和项目的后续支持提供了依据。这一做法，在我国开展类似的项目研究时具有重要的借鉴价值。[本文系教育部人文社会科学研究规划基金项目“美国幼儿教育中的政府职能及其启示”（编号：12YJA880003）的研究成果。]

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