美墨边境危机凸显移民政策调整难题

“请记住我们在讨论的是孩子……他们是人，而且是最无助而脆弱的群体……你们国家应当承担重大责任，大量非法交易滋生着暴力、减少机会、助长非法移民，就是因为美国是最大的毒品消费国。”刚刚就任半年多的洪都拉斯总统胡安·奥兰多·赫尔南德斯7月24日在华府表达他对当前美墨边境危机的忧虑。当日他与危地马拉、萨尔瓦多两国元首一道会见了美国国会高层，并于次日与美国总统奥巴马、副总统拜登深入磋商危机的解决之道。

事实上，美国边境非法儿童移民的大量涌入，使本就举步维艰的华府政坛雪上加霜。被期待尽快直面危机的奥巴马却似乎犹豫不决，甚至在造访得州时拒绝了到边境实地走访。按照他自己的话说，这是一次“紧急人道状况”。

搬起石头砸自己脚？

自去年10月以来，大量来自中美洲的非法儿童移民通过墨西哥涌至美国南部边境线，他们中的多数来自洪都拉斯、危地马拉以及萨尔瓦多三国，其中以洪都拉斯最多。截至今年7月，非法儿童移民已超过5.7万人。年龄大多在5到17岁，且无人陪伴、无依无靠，引发美国联邦和各相关州的密切关注。根据预计，到今年年底，非法儿童移民的数量可能激增至9万。

关于危机乍现的原因，始终存在较大争论，但人们普遍认为中美洲国家目前的窘况是重要的诱因。这些国家大多经济形势堪忧，人民饥饿贫困，失业率奇高，而政府却回天乏术。与经济衰退相关的是社会动荡，尤其是暴力犯罪猖獗，贩毒和人口贩卖等犯罪活动网络化发展，政府对其屡禁不绝、束手无策，长期困扰社会发展。经济与社会环境的双重负面因素，刺激着百姓对国家前途失望，迫切想改变命运。

虽然美国国内对于非法移民潮源自中美洲乱局的判断存在共识，但这种共识显然还远远不到位。如果回顾从冷战时代至今美国对中美洲地区的外交政策，不难看出，如今的乱局其实是美国自食其果。在这段历史中至少有两个事实不可否认：其一，美国分别不同程度地插手了洪都拉斯、危地马拉以及萨尔瓦多三国的内政，甚至发动政变，扶植过亲美人士上台，直接打乱了当地人民自由选择发展道路的正常步伐，造成了政策无法连续与稳定，经济与社会陷入动荡与失序。其二，上世纪80年代以来美国主导了多次针对该地区的反毒品战争，希望以此从根源上解决美国毒品泛滥的顽疾。但事实上，反毒品战争的正面效果是极为短期的，最终反而严重影响了该地区的经济与社会秩序，降低了公众对政府的信心，甚至治标不治本地加剧了跨国犯罪网络化的形成。

客观而言，今天的边境危机反映出美国政府在移民政策上的失败，至少是缺乏审慎。比如，1990年美国国会曾批准了所谓的“暂时保护状态”，即对于某些无永久居留资格的移民采取暂缓遣送、给予暂时居留的身份。这一政策的结果是，萨尔瓦多人在10年中增加了22万，其中大多数是已在美的萨尔瓦多人的亲属来美团聚的情况，显然总统和国会并未能预见到移民对家人团聚的渴望。

奥巴马上台后的一个类似“暂时保护状态”的政策也与这场危机脱不了干系。2012年6月，奥巴马通过行政备忘录的方式授权国土安全部执行了一项所谓“暂缓儿童遣返”的计划，给予已抵达美国的年轻非法移民两年的暂缓遣返，此举被认为具有鲜明的选举动员色彩。2013年6月，国会众议院在共和党的推动下，投票废止了该项计划，但由于民主党控制的参议院毫无动作，因而并未彻底终止。虽然该计划只针对已经抵达美国的年轻外籍人士，且附带着较为复杂的申请程序，但仍旧传递出了错误信号，特别是那些已经在美处于“暂时保护状态”下的父母，极可能向贩卖人口的“蛇头”支付大概六七千美金，将他们的子女从中美洲带入美国，于是也就掀起了这一轮非法儿童移民的浪潮。

引导公众更为认同共和党的立场

7月25日，奥巴马在会见洪都拉斯、危地马拉以及萨尔瓦多三国总统之后极为委婉地否认了给予涌入边境儿童“难民”地位的可能性。但根据福克斯新闻网的民意调查，民主党受访者中的57%支持给予难民地位、并将之留在美国。可见，奥巴马这次并没有遵循本党多数立场。

在处理这场危机中，奥巴马的缓慢与迟疑被广泛批评，民调显示有56%的受访者对奥氏的应对表示不满。曾在2012年参与共和党总统初选、并被认为在2016年仍有可能空间的得克萨斯州州长里克·佩里则很快派出了1000人的国民警卫队应对该事件，被认为有意与奥巴马形成“高下立判”的对比。

奥巴马采取的第一个重要应对措施是向国会寻求总数为37亿美元的专项临时拨款，以用于为非法入境的儿童提供临时住宿、增派司法和移民官员等事宜。不过，一天之后，以博纳为首的国会众议院共和党领导层就针锋相对地抛出了自己的拨款计划，总数仅为15亿美元。同日，国会参议院拨款委员会代表民主党阵营又提出了一项27.3亿美元的应对拨款计划。这个数字虽然仍比奥巴马的要求少了将近10亿美元，但仍旧比共和党的数字高出很多。为了尽快达成一致，民主党的拨款计划中甚至还塞入了用于扑救山火以及用于支持以色列铁穹导弹系统的费用，以迎合共和党的胃口。

令人意外的是，两天之后，国会众议院共和党领导层再次修改了拨款计划，缩减至不足10亿美元。按照众议院预算委员会主席、共和党人保罗·瑞恩的说法，“这是件好事，我们众议院的多数人希望解决问题，采取更为切中要害的方式”。目前，在共和党阵营内部，一部分人期待在有限拨款的情况下解决问题，另一部分人则强硬地不同意拨款并要求严格边境执法。显然，博纳、瑞恩等人的立场属于较为务实的前者，而后者也存在着极大的民意基础。根据美国电视新闻网的民调，已有51%的公众认为美国移民政策的主要关注点是共和党一再强调的边境安全，认同民主党倾向于的移民地位合法化者为45%，而这两个数字在2月份分别是41%和54%。换言之，边境危机正在引导公众更为认同共和党在移民议题上的看法。

根据布鲁金斯学会近日的研究报告，共和党的移民立场不会在2014年伤害共和党势不可挡的选情利好。这不但是因为移民议题并非这个竞选周期的核心议题，更是因为这次边境危机又为奥巴马在所谓的“滥用职权”的基础上加上一条“暂缓儿童遣返”导致政策恶果的“罪状”。一个继续低迷的在任民主党总统支持率，无疑将是助力共和党中期选举的一剂猛药。

政党政治被移民议题塑造

长期而言，共和党在移民政策上持强硬立场，强调维护边境地区安全。特别是在国会众议院多数党领袖埃里克·坎托意外初选落败之后，其在移民议题上的松动与软化也被共和党视为前车之鉴，恐怕不会有太多人再愿“越雷池半步”。但共和党的这一站位的确无法吸引目前的拉美裔选民。这种由移民议题带来的不利地位，对共和党而言可能不仅仅停留于选举层次。根据目前美国大商业团体的多次表态观察，大商业利益普遍认为开放的移民政策及其带来的大量人力资源与市场有助于提振美国经济，而该立场与长期代表大商业利益的共和党阵营格格不入。也就是说，移民政策上的取舍，极可能导致共和党内部利益的分裂与重组。

相比之下，民主党也未必会有更好的状态。亚拉巴马州国会参议员杰夫·赛申斯曾撰文指出，新世纪以来，美国向海外劳工特别是新移民发放了超过2600万个签证，这对于面临失业威胁、且收入低下的美国劳工阶层而言，肯定是个敏感数字。虽然这位分管移民事务的参议院司法委员会领袖的口吻不乏挑拨意味，但赛申斯的确提出了一个潜在的致命问题：民主党的移民政策如何得到作为其基本盘的劳工阶层的支持？即如何解决移民潮对劳工阶层的可能冲击？

这样看来，在美国人口结构重大变动驱动美国政坛大重组的今天，移民议题正是引爆这个漫长而激荡过程的导火索。奥巴马在与“博纳们”争辩移民政策时，其所立身的政党政治也在被移民议题塑造。

（作者为中国社会科学院美国研究所助理研究员）