论扶贫资金适用信托制度的可行性

张东升

摘要：扶贫工作是改善民生的主要环节。扶贫资金的使用在其中发挥重要作用。把信托制度引入扶贫资金使用过程中，为资金的高效使用提供了一个有效途径。

关键词：扶贫资金；信托

贫困问题，始终是人类社会发展过程中必须面对的重大问题。改革开放三十年来，致力于发展经济，改善民生，人民群众的生活水平显著提高。但是，面对中国人口多，底子薄的国情，中国依然有两千多万人口面临贫病交加的状况，消除贫困依然是中国社会各界需要共同努力解决的问题。

一.我国扶贫资金运用的现状

1.扶贫资金的来源

扶贫资金主要来自政府财政拨款和社会捐助。政府财政拨款由中央和地方财政两个部分组成。中央一级的扶贫资金由国家扶贫工作领导小组负责协调和拟定扶贫资金的分配和使用，财政部、农业部等部委则是扶贫资金的分配和使用。地方一级的扶贫工作由地方政府负责，地方政府也成立相应的扶贫工作议事协调机构，具体工作由地方行政机关组织实施。社会捐助包括企业、社会组织和个人捐助。目前有中国扶贫基金会、国际小母牛组织等众多公益组织，为社会扶贫提供一个有效的平台。截止2013年，中国政府扶贫资金总量由1980年的5亿元增加至2013年的394亿元。这些为扶贫工作奠定物质基础。

2.扶贫资金的管理体系

扶贫资金的管理体系与扶贫资金的来源密切相关。在资金的分配、使用、监管过程中，政府发挥着重要作用。从财政拨款的角度看，资金是逐级下放的，基层政府及其相关部门是具体操作者。我国农村贫困人口过多的情况，村级自治组织在扶贫资金使用过程中扮演重要的角色。从社会捐款的角度，主要由基金会等公益组织执行，但是，公益组织对具体项目、个人的选择和捐助，仍然需要依靠地方政府提供的信息和资源。故扶贫资金的管理体系以政府为主导。

3.扶贫资金的使用方式

随着经济的发展，扶贫资金由救济式的投入逐步向多元化的扶贫制度转变。由单纯“输血”救助到注重“造血”功能的培育。由单一的物质资源扶持到重视人力资源的支持。由道义形式的扶贫救助到制度形式的扶贫转化，扶贫成为常态化的工作内容。

4.扶贫资金使用中的主要问题

各级政府均成立扶贫工作的议事协调机构，然而对扶贫工作缺乏明确的分工，其结果依然是各部门自行其是。不同部门间利益取向的不同将最终导致决策矛盾，而且这种摩擦将通过行政级别传递给委托人的代理人，也就是各委托人的下级部门，摩擦的存在和解决意味着扶贫效率的降低。1扶贫工作信息不对称，扶贫资金的重叠和浪费的现象屡见不鲜。由上而下的行政管理体制负责扶贫资金的分配和使用，地方政府既是扶贫资金的所有者又是分配者，监管制度的缺失，资金使用存在诸多问题。扶贫涉及城乡、对象的选择等问题，政府显然不能完全适应扶贫专业化的要求，有的地方政府为追求政绩，盲目使用扶贫资金，浪费了扶贫资金，受扶贫对象也没有得到预期的利益。通过专业化的设计，有效帮助帮扶对象，可以弥补政府不足。

二.扶贫资金信托的价值

1.有利于扶贫制度的构建

信托法规定：信托，是指委托人基于对受托人的信任，将其财产权委托给受托人，由受托人按委托人的意愿以自己的名义，为受益人的利益或者特定目的，进行管理或者处分的行为。在扶贫资金的分配、使用的各个环节，须以有效的制度管事、管钱、管人。在信托制度中，政府作为信托资金的委托人，公益组织、信托公司等作为受托人，政府选择合适的受托人、扶贫对象、全程监督等内容，具体扶贫资金的发放、项目的开展由上述组织来完成。主要的目的是实现权钱分离、高效运作。扶贫制度的构建，其一，为了调动社会各方面的对扶贫工作的积极性；其二，发挥社会组织的优势。慈善信托制度的现实价值在于：与非法人慈善组织相比，慈善信托具有风险分割功能；与慈善法人相比，慈善信托设立简便、结构简单、运作灵活、财产独立安全，公信力高。

2.有利于弥补政府扶贫之不足

政府扶贫效率不彰的问题众所周知。其一，扶贫工作缺乏科学的考核机制。扶贫工作的重要力量是地方。然而，各地政府盲目追求政绩，大建“形象工程”，其结果是有了面子，失了里子。整个地方的经济发展并没有质的提升，反而大量扶贫资金被挪用，真正需要扶持的产业和对象没有得到及时的救助。其二，扶贫工作长期性与官员施政目标不适应。扶贫工作的开展是一个循序渐进的过程，必须要长期投入。由于官员实行任期制，其政绩与个人升迁息息相关。地方官员热衷于短期化、成效快的项目，但扶贫工作的大力开展又不利于官员短期政绩的出现。扶贫资金的信托，使扶贫资金独立于政府其他资金，实现专款专用。公益组织或者信托机构等组织作为信托资金的持有人，可以开展各种扶贫项目，使扶贫资金能够独立有效使用。

3.有利于专业化扶贫的深入

随着我国改革的不断深入，单纯依靠输血式的扶贫完全不能满足贫困地区经济社会发展的需要。从扶贫对象看，必须由物質支持向逐步向智力支持。扶贫工作要大力发挥我国人力资源的作用，由人力资源转变为人才资源。第一，要实现扶贫资金的保值增值。第二，要提高扶贫资金的使用效果。扶贫工作的长效化，需要扶贫资金的大量投入，由信托组织或者公益机构可以实现资金的保值增值。我国公益组织众多，涵盖赈灾、济困、助学、助医、安老等方面。以壹基金为例，其完整的组织架构，财务管理制度、行政管理制度、人力资源服务制度、项目管理制度以及由社会知名人士组成的理事会和监事会。使基金会运作科学，信息披露及时，在全社会树立了良好形象。所以，专业化的公益组织对于扶贫工作助益很大。

总之，扶贫资金的有效使用是扶贫工作取得成效的关键。实现扶贫工作的预期目的，必须建构科学的扶贫资金管理制度，既要注重扶贫资金使用具有针对性和现实性，又要考虑到扶贫资金使用的可持续性。信托制度的构建，实际上是通过专业化的操作实现扶贫资金的高效运作，兼顾扶贫资金的安全与收益，为扶贫工作的顺利开展提供必要的物质条件。（作者单位：四川大学法学院）

参考文献：

[1] 刘林.少数民族贫困地区扶贫制度变迁的特殊性与优化[J].西部论坛，2013.1