新农村建设中村委会换届选举情况的调研

李长根　杨笋　牛仕婷

摘要 在深入调研的基础上，对浙江金华市的村委会换届选举状况进行了问卷调查，指出了存在的问题。在此基础上提出了相应的对策：完善现有法律体系，提高农村的经济发展水平，加大选举的宣传力度及提高农民的教育水平，转变乡镇政府服务的理念。

关键词 村委会；换届选举；问题；对策

中图分类号 S-9 文献标识码 A 文章编号 0517-6611（2014）13-04142-03

Abstract On the basis of indepth research， a questionnaire survey on election of village in Jinhua City was conducted， the existing problems were pointed out， the corresponding countermeasures were put forward： improve the existing legal system； improve the level of economic development in rural areas； intensify propaganda elections and improve the education level of farmers； change the concept of township government services.

Key words The village committee； Election； Problems； Countermeasures

“现代选举的实质，是人民主权的寄存过程，是构建代议制民主大厦的关键性起点。[1]”“新农村建设的主体是农民，新农村的建设者、成果的享受者都是农民。[2]”因此，就我国的广大农村而言，扩大基层民主，做好村委会换届选举工作，对赋予广大农民更多的福利与权利有着举足轻重的意义。

目前，从基层民主发展的发展程度看，全国范围内村一级的基层民主已经走在了我国全面深化改革的前面，并开始影响乡镇和城市社区，形成了从村一级横向发展到城市社区，纵向向上发展到乡镇政府一级的基层民主的发展格局。但随着我国农村经济、政治、文化的发展变化以及农民的民主意识的觉醒，村委会换届选举工作中仍然存在一些新的情况和新的问题，需要各级政府，尤其是与农村关系密切的乡镇政府加以认真应对。就浙江省而言，2014年是浙江省新一届村委会进行换届选举的年份，浙江省将按照《浙江省实施<中华人民共和国村民委员会组织法>办法》、《浙江省村民委员会选举办法》、《浙江省村级组织工作规则（试行）》、《浙江省村民委员会选举规程》等的有关规定启动对全省近3万多个村委会的换届选举工作。

为了解当前农村村委会换届选举的存在的问题，课题组对金华市村委会换届选举工作开展了关于“农村村委会换届选举”的前期问卷调查和访谈，对选举过程可能存在的新情况、新问题进行了分析。

1 样本村基本概况及问卷调查情况

金华市设婺城区、金东区2个市辖区，辖武义、浦江、磐安3县及兰溪、义乌、东阳、永康4市，包括76个建制镇，36个乡，4 803个行政村。东邻台州，南毗丽水，西连衢州，北接绍兴与杭州，总面积10 942 km2，人口470.63万。2011年，金华—义乌都市区被确定为浙江省的第4个大都市区，规划2020年成为200万人以上特大城市。据浙江省统计局2013 年统计数据显示，金华市农村居民人均纯收入13 286元，其中义乌市农村居民人居收入19 147元。

调研的对象涉及到金华市婺城区、金东区、武义、浦江、磐安、兰溪、义乌、东阳、永康9个地方27个乡镇84个村庄，共发放问卷2 000份，回收1 943份，回收率达97%。有资格参加正式选举投票的选民有1 921人，占回收问卷的96%。其中，男1 245人，占有65%；女676人，占35%；党员368人，占19%；29岁以下的有898人，占47%；30岁至49岁的有365人，占19%；50岁以上的有658人，占34%；大专以上学历的有327人，占17%；高中、中专学历的有459人，占24%；初中学历的有352人，占18%；小学学历的有783名，占40%。该问卷共设置4个模块，第1个模块是“村民对村委会换届选举的认知情况”的问答，第2个模块是“村民对村委会换届选举参与状况”的问答，第3个模块是“村民对村委会换届选举总体状况”的问答第4个模块是“村民对村委会换届选举的总体评价”的问答，每个模块设置3～4个问题。

2 农村村委会换届选举存在的问题

通过对1 921份问卷数据进行梳理，笔者发现，现阶段村委会换届选举已经普遍推行（调研的84个村庄中，仅有一个村庄的村干部采取的是乡镇任命的方式），村民的投票率较高，对所在村组织的村委会换届选举大致上比较满意，而且大多数村民承认民主选举的重要性和必要性。可以说，村民自治实践取得了很大的进展，但还需要正视许多尚存的问题。

2.1 村民对村委会换届选举的认知程度普遍不高

“按照《村民委员会组织法》与中央推行村民自治的最终目标来看，村民被期待的行为模式就是以公民的角色、带着较强的政治主体意识主动地参与村政运作过程。但大多数的访谈对象对自身在村民自治活动中的角色缺少应有的认识”[3]。当前，村民的政治认知的欠缺正是村民政治参与效能感不强的直接原因。通过获取的1 921个样本数据分析看，在“你了解《村民委员会组织法》和《浙江省村民委员会选举办法》么”这个问题上的回答，仅有3人选择“知道，而且比较了解”，仅占0.1%，选择“知道一点，不是很熟悉”的有689人，也仅占36%，剩余的1 229人选择“完全不知道”。在“对于你对村委会换届选举程序的了解程度”的调查中，从获取的1 921个有效样本来看，8人选择“非常了解”，选择“比较了解”的有576人，也仅占约30%，选择“一般了解”、“不太了解”和“完全不了解”的各有186人、703人和448人，分别占有效样本的9.7%、37%和23%。通过对上述数据的梳理后，笔者发现，当前村民对村委会换届选举的相关法律和换届选举程序都不太了解，认知度普遍不高。这也正表明加强对村委会换届选举法律及程序的宣传与教育的必要性和重要性。

2.2 村民参与选举的原因多样，但整体缺乏理性

当前村委会换届选举已经成为村民自治的一种常态，特别是1998年《村民委员会组织法》的颁布实施以来，农村村民委员会选举工作就进入了全面法制化、规范化发展阶段，这都有力的推动了农村基层民主自治的发展。但在具体的实施过程中，村民选举的偏好表露机制或其实施存在很多缺陷，依据村民选举的偏好将其选举的原因分为三种：积极选举型、被动选举型和赶鸭上架型。通过对数据分析可知，回收的样本中有34名现任村干部，他们对村委会换届选举都表现出积极的参与热情，致力于此次换届选举的动员和参选工作。也有非村干部积极参与选举的，有656人在参与选举的理由中勾选了“履行公民选举权利，有467人勾选了“选个能带村民致富的能人”，以上三种占比约60%。剩余的40%大致可以归为被动选举型和赶鸭上架型，他们勾选了“选谁不是选”、“别人都去了”，通过访谈还有人认为为面子也要去等五花八门的原因。由此可以看出，“仍有相当多的村民没有理解选举的真正意义，村民的“大家都去了”的从中心理和“想选个好当家人”的功利主义观念仍然很强，缺乏现代公民的理性意识和民主意识”[4]。

2.3 非法竞选的现象仍然比较严重

非法竞选的行为仍是指在选举前或选举中，通过非法的途径和方式参与或干预选举，其中以贿选和暗箱操作为重[5]。贿选，即以贿赂的方式获取选票，以达到当选的目的，其性质属于破坏选举。为保护被调查者的隐私，笔者通过访谈的形式了解到有126人曾有过或想过进行贿选的行为，通过整理后发现，尽管贿选的方式和手段乃至金额各不相同，但却有一些共同点，那就是贿选的目的都是企图当上村委会主任之职，但最终目的却不是为本村村民谋福利。暗箱操作更多的是以拉票的方式出现。对于在“正式投票前，你作为候选人是否有拉票行为”这一问题，在获取的389个有效样本中，有287人认为有拉票行为，占比竟为73%。由此可见，村委会换届中仍存在比较严重的拉票现象，正应为这种现象的存在，就很容易造成选举结果的不公平和不公正，很难体现民心和民意。通过进一步整理后，笔者发现，在126人有过贿选和287人有过拉票行为的样本中，经济水平较好的村庄的人员分别占89人和178人，比例都超过50%。对于这种结果，课题组没有感到意外，正如有村民所言，“我们村油水比较多，所以争抢的人也就比较多，村里如果真的搞到大的项目，几十万不在话下”，这也或许真正是村委会换届选中存在违法行为的真正原因所在。

2.4 宗族、宗派观念左右选举公平公正

有学者认为，“农民是生活在社会中的人，自然离不开人与人之间的联系以及人与人之间的竞争，即使在村庄价值生产能力最弱的原子化村庄中，村民之间也会有面子之争”[6]。这或许解释了在农村社会中，宗族势力仍然以特定方式干预基层民主政治现象存在的原因。在调查的84个村庄中，有8个村庄有祠堂或者类似家族会议的聚会，占比近10%。也正因为有祠堂或家族聚会的存在才在一定意义上强化了他们的认同感，在类似选举中，本着“光宗耀祖”的观念，力推同姓或本族当选，以赢回在本村中的面子。这种思想在调查数据中更是得到了充分体现，在“在干部候选人提名时，如果有你们本族或本姓的话，你会不会选他（她）”的问答中，在1 921个样本中，有1 664人勾选了“会”，占比达到87%，在“在正式投票时，如果有你们本族或本姓的话，你会不会选他（她）”的问答中，有1 761人勾选“会”，占比达到92%。在问及原因时，有村民毫不讳言，“他当选后，能够给予一些更多的特殊照顾，为什不不选他，选谁不是选？”

2.5 选举程序的失范性

“民主是一种原则和制度，同时也是一种程序。真正的民主，通过一系列具体而完整的程序来实现”[7]。科学的程序不仅可以使选举有序，而且能使选举富有效率。村民民主选举的程序是十分严格的，大到选举的组织、发动、投票、宣布结果，小到选票制作、投票顺序甚至所用的笔都有讲究。但是，通过数据发现，现实中村委会选举程序存在很多问题。对于“你认为村委会选举程序满意么”这个问题的回答，有1 256人回答“不满意”，占比高达65%。根据访谈发现，主要有以下原因导致不满意结果的出现：一是选民登记的不规范性，“特别是在进行海选时，经常会出现漏选或重复的状况发生，到最后还要把重复的张三去掉，把漏选的李四加上”。二是选举的动员不足，“俺们不知道什么组织法，村里让俺选俺就选”。三是投票现场无序，“投票当天我去了，人呜呜呀呀的，本来想好选张三，去了后见了李四的亲戚，他让俺选李四，没办法就选李四了”。

3 村委会换届选举存在问题的原因

3.1 村民委员会组织法存在弱点，尚待完善

2010年10月时任国家主席的胡锦涛发布第37号主席令，公布了修改后的《中华人民共和国村委会组织法》，该法与之前相比有很大改进，但仍有许多尚待完善之处。如有学者认为三年的村委会任期太短，不利于农村民主发展的持续性和连续性，很容易存在懈怠的现象。正如有村民所言，“有很多村领导上任后往往是一年等等看，二年辛苦干，三年等着换”。新《村组法》规定以暴欺骗、贿赂等不正当手段当选村民委员会成员的，当选无效。这些只是原则性的规定，但对贿选的界定不明确，缺乏对贿选进行制裁的执行主体，也缺乏具体可操作性的法律依据。因此，制定一部专门的《村民委员会选举法》势在必行，对村组法的原则性规定加以细化，厘清两个关系：即乡镇政府的行政权与村委会自治权的关系，厘清村委会与党支部的关系。

3.2 农村经济体制变化的深刻影响

经济发展是实现村民自治的物质基础，然而，随着农村经济体制的深刻变革，经济发展水平和发展层次拉开很大差距，参差不齐。部分发达的农村，集体经济实力雄厚，村干部掌握很大实权，部分集体经济薄弱的村，大部分农民还是比较关心自己的收入，对选举及其结果不太关心，农村经济的发展水平在一定程度上影响了村民的参与度。调研发现，经济水平高的村庄整体对于村委会选举的法律及其选举程序的了解程度高于经济水平薄弱的村庄。数据显示，生活水平较高的村庄选择“非常了解”、“比较了解”、“一般了解”、“不太了解”和“完全不了解”各有5、341、94、256和132人。生活水平较差的村庄选择“非常了解”、“比较了解”、“一般了解”、“不太了解”和“完全不了解”各有2、86、35、304和153人。

3.3 农村政治文化落后，民主意识较差

3.3.1 农村教育的投入不足，导致农民整体的受教育水平不高。农民的素质特别是文化科学素质较低，缺乏自治的文化基础。正如有学者所言，“农民受教育程度低，造成了大量的低素质人口，加之长期的物质贫困，生活在封闭的环境里，与外界联系少，传统的观念和落后的习俗束缚着人们的思想，缺乏接受现代科学技术和新事物的必要能力，商品经济观念和竞争意识较淡薄，政治参与的意识和管理社会的能力比较差”。这不仅会制约农村经济全面发展，也会给农村的民主发展带来不利影响。

3.3.2 民主意识不强，政治参与感弱。得益于网络媒体的发展，现代思想观念与传统文化相交织，村民的价值观念出现两个极端。一方面，部分农民思想观念落后于时代的发展和要求，因循守旧，安于现状，他们仍然没有意识到自己的村庄的主人。另一方面，有些人存在享乐主义，乐此不疲，集体观念和社会责任感淡薄。在此次调研中，笔者听到最多的是“你们做这个调查有啥用”、“选谁不是选”等对选举较为冷漠的心理和观念。

3.4 乡镇政府作为的力度影响

3.4.1 乡镇对村委会换届选举的过度干预。《村民委员会组织法》中明确规定：村民委员会的选举，由村民选举委员会主持，村民选举委员会成员由村民会议或村民小组推选产生。但有些地区为了方便和避免不必要的麻烦，往往由乡镇直接指派。调研中，也确有群众反映“乡镇力量的干预会影响村民选举的热情，打击原本积极参与选民的积极性”。在“你觉得乡镇政府应该干预你们村委会换届选举”的问答中，有1 879人认为“不应该”，占比达到近98%。这说明，作为乡镇一级的政府应该放手让村民进行充分“自治”，而不应该在换届选举换届干预太多或过度作为。

3.4.2 乡镇对村委会换届选举的指导不到位。当前，乡镇级政府在对村委会的指导中存在“三不足”现象：即选举动员不足、对选委会的培训不足及对选举过程监督不足。

4 完善村委会换届选举的对策建议

4.1 法律完善：村委会换届选举的制度保障

首先，要做到有法可依。在现代，民主是一种制度，为了确保制度顺利运行，必须诉诸于法律。当前，就村委换届选举而言，村民自治的良好发展依赖于良好的法律体系，因此，完善选举的法律体系势在必行。一是，国务院或民政部要抓紧立法，制定中央级别的村民委员会选举法。现行《村民委员会组织法》在条款上内容更加明确，但它作为普遍使用的基本法，仍然具有原则性，缺乏操作性，它规定的是“可以做什么”，因此，在此基础上，可以通过村民委员会选举法的立法工作，以对村委会换届选举“应该怎样做”加以规定。二是，完善地方性法规、规章，完善贿选的相关法律条文。各省、直辖市、自治区人大和政府制定相应的地方性法规、规章和有关规定，制定与《村民委员会选举法》相配套的实施办法，为村民自治提供更适合当地实际，更加明确的执行性规范。三是，规范村规民约和村民自治章程。村规民约和自治章程是村民自我关管理法制化的方式和途径，根据选举法和实施细则制定出适合本村实际的选举办法，在此基础上不断提高村民建章立制的水平和参与村委会换届选举的能力。

其次做到有法必依，执法必严，违法必究。对以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等不正当手段当选村民委员会成员的，不仅认定为当选无效，而且还应该追究法律责任，依据《治安管理处罚法》的规定予以处罚。

4.2 经济发展：村委会换届选举的物质基础

“不少学者尤其是西方学者从民主化与经济发展的关联角度来分析，认为经济因素和基层民主选举之间存在正相关性和曲线相关性”[8]。可见，农村经济的发展影响当前村民自治的发展水平和层次，因此，大力结合本地本村的实际，发展农村集体经济已经十分有必要。首先，落实农村基本政策，深化改革，建立农村经济新体制。必须提高干部认识，坚定不移的稳定土地承包关系。其次，调整和优化产业结构，大力发展优质高效农业。最后，大力发展乡镇企业和小城镇，加快农村劳动力的转移。尤其是民营经济发达的浙江省，在现阶段培植集体经济新的增长点，因地制宜兴办村级集体产业已显得尤为重要。

4.3 村民参与：村委会换届选举的内在动力

提高村民村委会换届选举的参与度，需要加大宣传力度。首先，成立宣传小组。在村级选举委员会的指导下，建立村委会换届选举宣传小组，产生组长和工作人员，并制定其工作制度，成立镇换届工作领导小组，可以下设宣传组，由镇一把手任组长，镇党委委员任组员，指导选委会成立换届选举宣传小组，县市级政府更应高度重视，成立相应选举宣传机构，领导镇换届工作领导小组。其次，充实宣传内容。既可以宣传全国各地换届的先进经验，选举程序，选举办法等，也可以宣传《村民委员会组织法》等相应的法律常识。最后，优化宣传手段。宣传不应仅仅强调“点”的宣传，更应强调“面”上的宣传，这就要求宣传手段不应仅仅局限于张贴大字报，村主任广播，宣传单等形式，更应该利用电视台、电台广播及文艺宣传队等人民群众喜闻乐见的形式。除此之外，政治参与要求农民具备《宪法》、《村委会组织法》等宪政的基本知识，树立宪政的观念。因此，为了提高村民的整体素质，在发展农村经济的同时，政府更应该加大农村义务教育的投入。

4.4 政府推动：村委会换届选举的根本保证

实践证明，村委会换届选举的正常开展离不开政府的指导与协助，政府的推动是村委会换届选举正常开展的根本保证。从政府职能转变的角度看，政府在村委会换届选举中必须是“掌舵者”而不是“划桨者”，乡镇、村庄之间在法律上不是领导与被领导的关系。而是指导与被指导的关系。因此，要求乡镇政府转变服务的理念和领导方式：一是在新的法律出台前，需要乡镇政府自觉划定乡镇与村庄之间的职权范围，明确乡镇政府管辖的范围及越权管辖的处理办法等。二是需要政府工作人员转变服务理念，提高为人民服务的意识。政府下达的任务要直接与村民委员会集体协商，再由村民委员会组织村民或代表讨论，充分尊重村民委员会作为独立自治主体的存在。

5 结语

村民自治作为农村的一种民主模式，已经被广大农民所接受，并在农村推广，但它毕竟产生于实践，因此，在今后很长一段时期内，需要随着实践的发展而不断慢慢完善。在完善村委会选举的过程中，既需要政府的积极作为，也需要广大村民的积极探索，不可毕其功于一役。

参考文献

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[8] 邵丹萍，莫智力.基于政治参与视角的村委会选举影响因素研究——以台州市路桥区四个城中村村委会换届选举的实证研究为例[J].西华大学学报：哲学社会科学版，2013（4）：96-102.