苏仙区：矿山用地的问题与对策

李见秋

苏仙区是郴州市的矿业大区，采矿历史最早可追溯到明朝初期。区内矿产资源丰富，素有“有色金属之乡”的美誉，矿产保有储量居全市第一位。目前矿产资源开发产业已形成规模。全区初步形成了以柿竹园矿、红旗岭矿、玛瑙山矿、街洞煤矿等大中型国有和股份制企业为主，民营中小矿山为辅的格局。根据2010年第二次土地调查结果显示，苏仙区采矿用地面积2012公顷，占全区建设用地总面积的24.78%。

矿山用地主要问题

矿山用地模式粗放，闲置和废弃等现象严重。经过多年的开发利用，一些矿山企业因资源枯竭、自然灾害、改善生活环境和矿产资源整合等原因而“关、停、并、转”，原有的办公用地、设施用地、矿山用地处于废弃闲置状态。且矿山用地基本处在偏远的荒山荒地上，矿山搬迁撤离后，建设用地得不到有效利用。近几年苏仙区关闭、整合了矿山40家。据不完全统计，全区闲置矿山用地有260公顷，占矿山用地的13%。随着矿区资源的持续开发利用和矿产资源整合工作的强力推进，此类废弃闲置的矿业用地面积还将继续增加，占据矿山用地总规模的比重将越来越高。

矿山用地管理不规范，违法用地现象突出。矿区范围内的用地缺乏监管。大中型采矿企业主要通过无偿划拨和有偿出让方式取得土地使用权，均拥有合法的国有土地使用手续。但是，成立之初无偿划拨给矿山企业的土地面积较大，且大部分仍是农用地。而矿山企业占用农用地进行建设时，没有再申请办理农用地转用手续，而是直接占用、随意而建。如柿竹园矿拥有土地使用权面积1500多公顷，其中大部分为农用地，近些年来直接在大片林地和鱼塘上进行建设。未批先用现象突出。一些私营小型采矿企业在取得矿业权后，根据需要和可能，直接与土地所有权村组和村民协商，通过支付一定的补偿费后取得土地使用权利，未经依法批准就直接依矿而用，怎样方便就怎样建设，依法办理土地征转用手续的少。通过调查，全区40家私营企业使用土地147公顷，均未取得合法的用地手续。

矿山开采对土地破坏严重，矿山环境治理难度大。随着矿产资源的不断开发利用， 矿山的采选区环境污染严重， 土地挖损塌陷， 地表植被剥离， 水土流失、地下水层破坏等问题逐步凸显。且土地治理、复垦资金缺乏，责任主体不负责任，环境恢复治理工作进度缓慢， 日积月累，环境治理成本难以预计。

规范矿业用地的对策

矿山占用土地是因开采矿产资源的需要而发生，“为了萝卜而扯了菜”，有其特殊性。长期以来形成的矿山用地现状，有历史、政策和管理等方面的原因。规范矿山用地建议从以下几个方面入手：

完善相关法律法规，实现矿山用地管理规范化。一是针对矿山用地的特殊性，要在现有法律法规的基础上，结合矿山用地目的、性质和特点，进一步细化相关法律规定，深入探索新的管理办法，研究制定实践性、操作性强的具体措施，达到规范矿山用地的目的。建设用地主要有国有建设用地、集体建设用地和临时用地三种类型。要根据矿山用地的特点，对不同的矿山企业、不同的用地性质，采用不同的用地类型来完善矿山用地手续。三种用地类型可以在一个矿业权企业单独实施或同时并举，将矿山用地全部纳入法制化、规范化的管理轨道。二是正确处理矿产资源规划与土地规划之间的关系，保障矿业用地依法及时的取得。土地利用总体规划是一定区域内土地利用的顶层设计，矿产资源总体规划应与土地利用总体规划相衔接，将矿业用地列入土地利用总体规划建设用地范围，发挥土地利用规划的统筹作用；同时要做好矿产资源规划与林地、草原、环境保护等专业规划的统筹协调，保障矿产资源开发用地的需求。

创新土地利用方式，促进矿山用地利用集约化。当前的法律法规对矿业用地规定过于原则，缺乏具体可操作性的规定。因此，要按照“法无授权不可为，法无禁止想法为”的原则，积极创新矿业用地获得与退出方式，探索矿山用地“增减挂钩”、“土地入股”等模式，破解矿业用地难题，达到节约集约利用土地资源的目的。 一是矿业用地“增减挂钩”模式。针对山区矿业用地比较散乱的实际，适当降低建设用地增减挂钩的各项标准，将废弃闲置的矿业用地经复垦验收后，减少的建设用地与新增建设用地相挂钩，保障矿业用地复垦资金来源。明确矿山企业盘活原有废弃闲置的矿业用地，可以换取新的矿山用地，实现矿业用地的空间置换，激发矿山企业进行土地复垦的内在动力。 二是矿业用地“土地入股”模式。对于采矿企业需要使用农村集体土地，可以采用将土地作价入股的办法获得，农村经济组织办理好建设用地手续后，交给矿山企业使用，按股份获得收益。矿业权关闭后将复垦好的土地归还给农民。这既有利于缓解矿山企业的投资压力，又可调和矿业利益和农民利益之间的矛盾，还有利于土地的有效利用。

落实土地复垦责任，实现矿山用地复垦制度化。做好矿山用地复垦是严格保护耕地、保护矿区环境、促进土地节约集约利用的重要措施。要在矿山的设置、开采、退出等环节采取措施，落实好责任主体的土地复垦义务，推进矿山用地复绿复耕。一是矿业权的审批中，切实做好土地复垦方案的编报。矿山企业应当按照要求编制土地复垦方案，通过评审的土地复垦方案作为采矿权登记中的申报材料之一。二是在矿业开发过程中，要通过年检、督查等各种手段，按照“谁破坏，谁复垦”的原则，督促采矿企业履行土地复垦义务，及时治理好被污染破坏的土地，确保矿区的生态环境得到最好的保护。三是在矿山退出关闭时，国土资源主管部门应当会同相关部门，依据土地复垦验收标准进行严格验收。四是建立矿山用地复垦奖励制度，引导社会力量参与到土地复垦中来。对将废弃的矿山用地恢复为农用地和耕地的，给予适当的资金支持和奖励，逐步消化非法开采造成的和历史遗留的废弃矿山用地。