京津冀不能再分灶吃饭

高瞻

为推动京津冀协同发展，按照“重点突出、率先突破”的原则，中央有关部门决定从交通、生态、产业三个重点领域入手，争取在区域一体化发展方面实现率先突破。目前，有关部门正在制定三个重点领域的协同发展推进方案，一些基础性工作也在有序展开。

事实上，有关部门之所以选择交通、生态和产业这三大领域作为推动京津冀协同发展的切入点和突破口，一方面是因为这三大领域本身对于促进京津冀协同发展十分重要，另一方面也是因为当前这三大领域协同发展面临的问题比较突出。比如，作为京津冀协同发展骨骼系统的交通一体化领域，目前三地之间存在交通规划设计对接不顺畅、道路客运监管效能低等问题。产业的对接协作则是实现京津冀区域协同发展的实体内容和关键支撑，然而目前三地之间的产业布局基本上形成了“大而全”或“小而全”的封闭式发展系统，各干各的，产业同构、同质化现象严重，三地间产业链的衔接配套设施相对薄弱，产业梯度转移不顺畅。产生上述问题的原因，除了受传统“一亩三分地”思维定式影响之外，更深层次的原因在于相关体制机制的设计缺陷，有利于区域协同发展的体制机制不完善、不健全。

因此，未来实现三个重点领域率先突破目标的根本前提和基础在于切实破除当前面临的体制机制障碍。

三大领域协同发展

面临体制机制之困

目前交通、生态环境、产业三个领域在协同发展进程中主要面临规范标准、管理制度、法制法规等方面的障碍。

规范标准不统一

一致的标准与规范是三地协作解决区域内重要问题的前提。但是，目前三地尚未完全实现该方面的统一。以生态环境领域为例，从能耗标准来看，京津冀及周边地区的油品差异较大。目前，北京已经全面使用国五油品，天津使用的是国四，而河北除少数城市外，大部分地区还处于国三阶段。从污染物排放来看，虽然京津冀三地都执行国家环境质量标准，但相应的地方污染物排放标准并不一致。一家企业，按照北京的污染物排放标准可能必须搬走或关闭，按天津的标准可能需要严格治理，而按照河北的标准可能该企业完全符合当地污染物排放标准，并不需要治理。另外，三地环境保护标准的覆盖面也不同。北京市出台的地方环境标准涵盖大气、水、危废等多个方面，基本形成了国内最严格的地方环保标准体系；天津市的地方环境标准主要涉及水和大气方面；由于起步相对较晚，河北省的标准主要集中于重点行业的大气污染物排放方面。

管理制度衔接不畅

缺乏统一的管理制度会对三地工作的对接、业务的异地扩展等产生不利的影响。比如交通领域，规划设计方面，北京与津冀两地具体负责交通基础设施专项规划、项目规划方案和初步设计的部门不同，其中北京是由市规划委负责，而天津市与河北省则是由交通运输部门负责。主管部门的不一致在一定程度上影响了三省市之间规划工作的顺畅对接。道路客运管理方面，三省市均依据国家道路运输条例与部令发展和管理道路省际客运班线，但具体的实施标准、程序、管理规范、执法机制、经营模式等方面并不相同。

从产业领域中此问题较为突出的金融业来看，按照国家金融监管制度安排，金融机构由“一行三会”派出机构实行属地管理。省级政府审批设立的小贷公司、融资担保机构、交易所等，由于属地政府监管责任约束，跨区域异地开展业务难度较大。

区域性法制法规不健全

在缺乏区域性法律法规的情况下，如果三地在协同发展过程中产生矛盾，便无章可循，三地合力将难以形成，三地所面临的共同问题也将难以解决。以生态环境领域为例，单靠某一省市对大气污染、水污染等问题进行防治，基本无法达到改善环境的目的。只有推行区域合作，采取联防联控措施，才能达到较好的防治效果。为实现联防联控，需要三地加强环境信息沟通、统一防治目标等，这就需要加强立法。但是，三地目前缺乏京津冀区域层面的大气污染防治、水污染防治等方面的立法。

财税体制相互分割

现行“分灶吃饭”的财税体制导致三地不得不各自算账、自出政策、自成体系、自谋发展。以产业领域为例，三地政府间缺乏产业转移相关的税收分享机制和利益补偿机制，导致了行政壁垒、市场分割、重复建设。资本、技术、人才市场的发育受到制约，要素的自由流动受到各种非市场因素的干扰，资源的有效配置受到影响。

缺乏资金协同联动机制

资金是完善硬件与软件设施、推进京津冀协同发展的重要保障之一。但是，三地在资金方面尚未实现有效的协同联动。比如交通领域，对于一些重点工程建设，京津冀三地在提供资金支持的时候并未完全做到联合协作。比如，京津冀交通信息化协同发展的经费主要来源于北京市，来源于天津市与河北省的部分不多。生态环境领域，由于京津冀三地经济发展不平衡，污染源头复杂，环境追责难度大，负担的治污成本差别大，三地协同治理存在一定困难。

率先一体化怎样破除

体制机制障碍

针对上述体制机制障碍，未来应以优化交通运输布局、合理化交通发展模式、加强区域大气污染联防联控、做好产业链衔接、推进产业梯度转移等为目标完善相应体制机制，为实现三大重点领域率先突破奠定基础。

完善区域协调机制

探索成立促进区域协同发展的权威性协调机构，负责制定区域合作战略和总体规划，组织区域合作的重要事项，以突破“行政壁垒”造成的发展瓶颈。比如金融行业，推进金融监管部门间的统筹监管，建立综合协调机制、信息共享与披露机制，在政策执行、制度建设和行动路径上积极寻求一致性；充分发挥人民银行的政策引导作用，加快金融机构跨区域经营的步伐，不断扩大合作范围。

统一相关规范标准

为了能够加快三地交通互联互通，形成共保共育的生态安全体系，促进产业协同发展，应加紧制定区域内统一的规范与标准。

针对交通领域，从国家层面制定进一步推进发展轨道交通、道路运输、交通信息等一体化的行业规范和标准，以推进基础设施、运输服务、技术支撑一体化。

针对生态环境领域，一是由国家层面宏观引导，涉及省市通力配合，开展地方环境标准及配套管理办法、技术政策研究工作，解决目前环境保护标准的地域性差异问题。二是在国家有关部门的统一指导下，督促各地在环保与产业互动、重点行业污染治理、成品油升级、机动车尾气排放标准、生态红线划定、环境执法联动、环评会商等诸多问题上进一步加强协调沟通，实现步调一致。

针对产业领域，建立整个区域的市场准入标准，促进生产要素顺畅地对接对流。

加强区域层面立法

制定具有保护、激励京津冀协同发展与约束、惩罚阻碍协同发展作用的法规。针对目前严重的环境污染问题，应以《大气污染防治行动计划》、《京津冀及周边地区大气污染防治行动计划实施细则》为基础，尽快开展京津冀区域层面的大气污染防治、水污染防治、环境保护立法工作，明确相关各方责任。

建立资金联动保障机制

一是积极吸引社会资本，通过市场化方式，支持三地合作开展技术创新、重大项目建设、产业承接转移平台建设等。建立和完善资金联动机制。二是探索建立“存量不变、增量分成”的财税体制，并在此基础上，按照“财权事权相统一”的原则，探索横向转移支付制度，支持京津冀协同发展的财税分享改革试点。三是建立协同发展投资基金和产业转移引导基金，对功能疏解和产业转移给予一定的利益补偿。

（作者单位：北京市经济与社会发展研究所）