破解北京国有文化企业投资困局

周正兵

“要培育一批核心竞争力强的国有或国有控股大型文化企业或企业集团，在发展产业和繁荣市场方面发挥主导作用”，同时要“创新投融资体制，支持国有文化企业面向资本市场融资”。作为我国文化体制改革的纲领性文件《中共中央关于深化文化体制改革推动社会主义文化大发展大繁荣若干重大问题的决定》（以下称《决定》）对国有文化企业战略性地位及其投资方式改革有着十分明确的指向。

也正是在这一纲领性文件的指引之下，北京市不断深化文化体制改革，特别是通过设立北京市国有文化资产监督管理办公室完善国有文化资产管理制度，这对于打造国有文化“航母”、推动首都文化繁荣发展起到了十分重要的推动作用。根据2008年第二次经济普查数据，北京市国有文化企业达54713家，其中规模以上单位为7524家，资产总计8624.8亿元，而截至2012年底，北京市国有文化资产达15575.2亿，总收入达10313.6亿，其资产规模接近翻番，国有文化企业的竞争力不断提升。

但是，需要指出的是，国有文化企业管理体制尚未调整到位，特别是国有文化企业投资方面还存在体制机制不顺、融资渠道阻塞、投资决策机制不完善等问题，有待进一步通过深化改革来纾解困局。

投资不畅事出有因

国有文化企业的投资不畅，首先源于监督管理职能尚未到位。2012年北京市国有文化资产监督管理办公室（以下简称文资办）正式挂牌成立，受权监督管理国有文化资产，在探索国有文化资产监督管理体制，理顺和完善运行机制，提高经营管理水平等方面取得了较为显著的成效。

但是，由于文化资产监督管理体制尚处于起步阶段，文资办的监督管理职能并未完全到位：其一，监督管理范围有限，多数国有文化资产尚处于各文化行政部门的实际控制之中，其作用还十分有限；其二，履职能力十分有限，由于历史、体制等原因，国有文化企业授权监管的机制尚未理顺，导致文资办无法全面实施出资人的职责；其三，距离中央“四管”要求尚有较大距离，目前文资办的职能覆盖了管人、管事、管资产的范围，还没有形成与宣传、文化等部门的衔接机制，科学高效的管理体制还有待探索。

而国有文化企业的市场化主体地位也并未形成。国有文化企业改革的一个重要目标就是实现政府产权管理从行政管理向持股经营的转变，并以此为契机促进企业经营机制转换，培育市场主体。

但是，由于文化企业的国有股“一股独大”，导致国有文化资产的产权管理仍是行政化方式，由政府直接任命董事，甚至是公司高层管理人员，这必然导致企业外部缺乏有效的监管机制，企业内部缺乏规范的激励约束机制，企业经营规范化、市场化程度较差，尚未形成合格的市场主体，甚至出现企业单位事业化管理等开倒车现象。

国有文化资本的预算也存在缺位问题。财政部发布的《关于扩大中央国有资本经营预算实施范围有关事项的通知》明确指出，从2012年起将中央文化企业国有资产监督管理领导小组办公室履行出资人职责的中央文化企业纳入中央国有资本经营预算实施范围，并出台《关于做好中央文化企业国有资本经营预算支出管理工作的通知》，明确支持重点、适用范围和管理原则，成为中央文化企业国有资本预算的规范文件。

而北京市目前尚缺类似的规范性文件，由此导致国有文化资本预算缺位，国有文化企业在发展的重点环节，如内容创新、科技融合等方面缺乏必要的资金支持，特别是资产重组方面由于缺乏必要的资本支持进展缓慢，无法发挥国有文化企业战略投资者的引领带动作用。

如此种种，已经使得社会资本进入国有文化领域的通道阻塞。在国有企业改革中引入社会资本，特别是具有一定实力的战略投资者，促进股权多元化，不仅有利于真正实现政企分开，而且有利于促使企业规范经营，从而有利于打造市场化竞争主体。

客观地说，虽然各级政府出台了一系列鼓励政策与措施，但是社会资本参与国有文化企业的改革发展还存在很多障碍：其一，国有文化企业管理者在意识上尚存在社会资本 “不安全”的误解，导致在国有文化企业改革发展过程不敢引入社会资本；其二，国有企业改革尚未到位，还存在政府干预过多、预算软约束等问题，特别是国有资本与社会资本平等地位尚未形成，这一定程度上影响了社会资本进入意愿。

此外，政策性负担与投资约束软化也是导致投资不畅的一大原因。

众所周知，国有文化企业在转型过程中承担了过多的政策性负担：一方面由于国有文化企业的意识形态功能导向，导致国有文化企业的自生能力欠缺，进而成为企业发展的战略性负担，另一方面，由于历史原因，国有企业改制之后还需承担冗员、社会养老问题的社会性负担。这些政策性负担，一方面造成国有文化企业的筹资与投资能力及其有限，无法承担战略投资者的角色，例如2012年度全国文化产业共有96个并购案例，涉及国有文化企业的却只有15起，与国有文化企业应当承担的龙头作用极不相称；另一方面，由于政策性负担导致国有企业的投资决策不是建立在市场判断上，而是建立在期望国家干预，特别是文化行政部门政策动向的基础上，又在一定程度上影响了投资效率。

与此同时，国有文化企业的政策性投资过多也影响着企业经营效率。尚处于转型过程的大多数国有文化企业，核心业务不是面向市场，而是面向政府，特别是其中政府采购在经营收入中占较大比重，这直接导致国有文化企业投资中政策性投资占据了较大的比重，大量的项目按照“社会利益与经济利益”兼顾的原则进行决策，项目反映的多是政府的行政意图，而非市场中消费者的实际需求，其结果自然是项目本身缺乏市场竞争力。政策性投资过多一方面反映了政企分开尚未实现，政府对授权企业的行政渗透几乎无处不在，另一方面严重影响了国有企业经营的自主性与效率。

有赖对策重组到位

按照中央“四管”要求，完善北京国有文化企业的管理体制尤为重要。要按照十八届三中全会的要求，在市文资办履行国有文化企业出资人职责基础上，按照管资产管人管事管导向相结合的原则，对文化企业实施综合管理，并构建具有首都特色文化企业国有资产管理体制。

这要求，一方面要在健全国有文化资产经营预算，确立国有文化资产的约束依据，避免由于国有文化资产经营的约束软化，导致产权关系不清；另一方面，要在国有文化资产预算硬约束依据的基础上，清晰界定财产的所有者、管理者和经营者的责权利，建立国有文化资产的监督管理和授权经营机制，健全北京文化资产科学的约束机制，为经营层面的产权明晰提供机制保障；最后，要创设文化企业导向管理的新机制，必须把党对宣传思想工作的方针政策、指令贯彻到企业的微观行为上，必要时可以探索实施特殊股制度。

加快北京国有文化企业的股份制改造，构建市场投资主体亦是当务之急。一方面要通过股份制改造，促进股权多元化，有利于真正实现政企分开，促使政府机构不能再以行政化方式支配企业，而只能以国有资本出资人的身份，经营和管理企业股权中的国有股，实现股权的平等化；另一方面通过股份制改造，改变“一股独大”，将有利于推动股东间制衡机制的形成，通过股东之间的相互制约，促使企业规范经营，同时将市场因素带入公司决策的过程中，适度控制“内部人控制”问题，使企业决策更加符合市场经济的要求，从而将国有文化企业打造为合格的市场投资主体。

北京应适时解除北京国有文化企业的政策性负担，增强企业的投资能力。一方面要在理清经营性与非经营性资产的基础上，剥离经营性资产的政策性负担，恢复竞争性国有文化企业的自生能力，使其真正成为自我决策的市场主体；另一方面要减少通过政策性投资的政府渗透甚至干预，使国有文化企业能够按照市场规律做出投资决策，提升其投资能力与效率。

必要的政策调整是促进北京国有文化企业投资能力提升的重要保障，北京需要出台国有文化资本预算政策，增强企业资本实力。一方面，财政部门要扩大国有资本经营预算实施范围，将市文资办履行出资人职责的文化企业纳入国有资本经营预算实施范围；另一方面，市文资办需要出台国有文化企业国有资本经营预算支出管理的细则，明确支持重点、适用范围和管理原则，以保障国有文化企业国有资本预算的规范运行。

此外，北京应出台相关促进政策，助推国有文化企业重组。要抓紧国民经济“十二五”发展规划的落实，深化文化体制改革，尽快出台有关北京国有文化企业重组的指导意见，为文化企业重组提供有力的政策保障。

特别是要参考借鉴国有经济重组的成功经验，出台系统的、可操作性的《北京市国有文化资产重组指导意见》，在宏观上为国有文化企业重组指明目标及方向，在微观上为国有文化企业的市场化重组提供有力的政策保障。

只有政府层面重组政策得力、到位，企业微观层面的重组障碍才能解除，北京国有文化企业的投资行为的宏观效果才能实现。

（作者：中央财经大学文化产业系教授）