北京着手控制人口规模

张自然

1月16日至22日召开的北京市第十四届人民代表大会二次会议，审议了市长王安顺代表市政府所做的《政府工作报告》（简称《报告》）。《报告》在综合分析2013年本市经济社会发展情况基础上，提出2014年的工作任务。《报告》首次提出了“人口规模控制”的有关内容。北京人口增长连续突破城市人口规划预期，据北京市统计局、国家统计局北京调查总队及《北京市统计年鉴》数据，2004年本市常住人口为1492.7万人，2013年此项数字增至2114.8万人，10年间本市常住人口增加了622.1万人。《报告》提出人口规模三大调控办法，即加强统筹协调、抓好产业调控、强化以房管人。

针对《报告》提出的“人口规模控制”等有关经济社会发展的一些要点内容，本刊记者采访了部分市人代会代表及场外专家学者，对其进行解读。

这些受访者是：市人大代表、海淀区委书记隋振江；市人大代表、财政部财政科学研究所博导文宗瑜研究员；市人大代表、SOHO中国有限公司总裁潘石屹；北京大学首都发展研究院院长李国平教授；北京市经济与社会发展研究所常务副所长王景山；北京市经济信息中心副主任林明金；北京工业大学经济与管理学院副院长关峻；北京市经济与社会发展研究所社会发展部部长李军考斯。

原文：

加强人口规模调控。从落实城市功能定位、优化产业结构、调控资源配置、加强规划引导等方面入手，深入研究控制人口规模的治本之策。立足当前，着眼长远，细化落实各项具体措施，切实把常住人口增速降下来。

人口规模调控应包括人口结构调整

隋振江

北京进行人口规模调控就是更加强调以人为本，进行综合调控，而不能简单理解为是数量上的控制和调控，而是包括人口结构调整等内容的内涵丰富和深远的调整。这就需要综合施策，充分发挥政府、市场和社会各方的作用，进行综合治理。政府政策发挥导向作用，市场发挥基础性作用，社会各方积极参与。这其中包括如人口管理、公共管理等在内的很多内容，而且人口规模的调控与产业布局调整、城市发展规模、公共服务匹配等很多方面休戚相关，需要综合施策。当一地生活成本高、就业机会少时，市场会自动进行调整与选择。人口规模调控不是目的，目的是要合理设定城市发展规模，使之与人口资源环境合理匹配，促进和支撑城市可持续发展。

文宗瑜

在人口调控问题上，政府的宏观调控起到的是政策导向作用，最终还需要遵循市场的发展规律。世界大都市的人口发展都遵循了一定的发展规律，人口的增长经历了一个先快后慢的过程。人口增长有它自身的规律。

在人口规模调控的过程中，一定要注重发挥市场的作用，让市场来配置资源。北京现有的资源价格体系还有不尽合理，需要理顺的地方，最终的方向是让市场来调控资源。美国纽约、英国伦敦等国际性大都市是在就业等方面竞争很激烈的城市，市场发挥了重要选择作用。

潘石屹

人口规模调控问题可能是本市现在和未来最大的问题。这是制约当下和未来本市经济社会发展面临的重要现实问题。治理人口问题最重要的办法就是要依法治理。

在进行人口规模调控时，应着重依靠两个力量。一是法律的力量。依法合规调控。但如果这个法律是针对人设计的，比如针对人的户籍，进行制度方面的限制就不太好。针对人进行制度设计调控人口规模，一是会容易产生矛盾，另外调控效果未必好。举个例子，我有个朋友做菜特别好。手艺好到被聘到法国去，年薪特别高，被法国当地作为人才，但其实才是初中文凭。这是极端个案，但是否人才不应由某个部门认定，而应交由市场筛选。但对人口规模调控可以针对基础设施进行法制化治理，如基础设施要合规建设，禁止违章建设等方式。

二是要依靠市场的力量。通过市场慢慢淘汰不合乎需求的低端业态，成本的攀升使得低端业态难以为继也就自然退出市场，产业结构自然会向高端转型。这需要通过市场进行筛选。让市场筛选，也不会把压力和矛盾都集中于一体。

2114.8万人

统计数据显示，2004年本市常住人口为1492.7万人，2013年此项数字增至2114.8万人，10年间本市常住人口增加了622.1万人

北京市“两会”上人大代表关心的议题，也是本刊重点报道的领域

李国平

一个城市的人口增长须和资源环境承载力及经济发展水平和需求相适应，必要的调控是需要的。但同时也应意识到，尽管北京面临巨大的人口过快增长的压力，但考虑到我国仍处于快速城市化阶段，未来一段时期内北京的人口还将持续增加，北京应做好相应的思想和物质准备。为此，北京市应进一步优化城市功能，在市域范围内形成基于产业价值链的空间分工格局，同时要强调在更大的空间范围内寻求合理的功能布局。

林明金

随着十八届三中全会改革决议和中央城镇化会议文件明确提出了“严格控制特大城市人口规模”的要求后，人口规模将成为各项发展任务都要综合考虑的前提条件之一。

李军考斯

市场经济条件下进行人口规模调控，要符合市场经济的规律，发挥市场的调节作用。在人口调控方面，北京要梳理现有的户籍制度。在公共服务提供上，一定要确立政府“保基本”的理念，应该着力解决基本公共服务提供上的不均衡问题，努力实现户籍制度与公共服务享有权的脱钩。人口流动会随着市场和消费的运行调节机制而发生方向性变化，政府调控人口规模的方式也可以间接地通过市场机制发挥作用。

人口控制不宜采取强制手段，人口规模与经济发展水平紧密相关。哪里繁荣，哪里自然会吸引人口。因此，我们对人口调控的宏观思路可能更应该是疏；可能不是单纯严格限制规模，而要通过调整城市功能布局来优化人口布局。国外大城市发展的经验表明，具有良好布局的开放性大城市对于城市自身乃至全国的人口资源环境问题解决都将带来正能量。

首都经济圈发展势能再平衡的契机

原文：

深入推进区域合作发展。落实国家区域发展战略，积极配合编制首都经济圈发展规划，抓紧编制空间布局、基础设施、产业发展和生态保护专项规划，建立健全区域合作发展协调机制，主动融入京津冀城市群发展。

隋振江

在世界各大城市圈或区域经济发展的过程中，有个普遍规律，就是区域高首位度的城市，发展中会经历一个极化-扩散效应过程。高首位度城市先期会对区域经济发展资源有强大的极化聚集效应，但发展到一定时期达到临界点后，更多表现为扩散效应，表现为高首位度城市的经济发展资源更多向周边区域扩散，促进区域发展。

目前首都经济圈建设中，北京市也基本进入到极化-扩散效应的扩散阶段，目前在产业转移中显露出扩散效应，北京的很多项目已开始落户到河北，伴随着扩散效应的深入进行，包括人才、信息、资金等经济发展要素在内的资源扩散会越来越深入和普遍。二战后的美国也经历了这些过程。这其实是地区间经济发展势能再平衡和建立区域合作的一个良好契机。

潘石屹

略有洞察力的人，就会明晰而深刻地感觉到，无论是城市间、区域间乃至国家间的发展，都是我中有你，你中有我，谁也离不开谁，大家都是重要的合作伙伴，互为依托，互相服务。这就需要我们对待周围的人，要态度友善，平等合作。同样，在首都经济圈的发展中，我们也需要切实转变观念，真正从内心深处有种平等意识，感觉到谁也离不开谁，才能带来首都经济圈真正的发展。高端有高端的优势，低端有低端的可取之处。北京需要发展高端业态，也需要周边的发展层次比它略低的合作伙伴，与它形成彼此配合的协作关系，这样才能发挥各自比较优势，才有北京真正的可持续发展。

李国平

京津冀一体化重在从目前低级的一体化如何上升到政策和治理的一体化，进而上升到社会的一体化。京津冀区域一体化首先是推动首都经济圈地区的一体化规划；其次是加快首都与周边地区的一体化交通网络建设；三是加强资源、能源合作开发及全面的区域生态协作；四是推动首都与周边地区的产业分工与合作；五是加快推进北京市对周边地区的辐射带动，具体包括扩大生产性服务业辐射带动、增强临空经济的辐射带动能力、提高首都科技创新的辐射能力、发挥首都总部经济的引领作用、带动区域公共服务水平提升；六是要加快形成首都经济圈的区域协同机制，包括信息沟通机制、市场开发机制、要素流动机制、区域合作机制。

伴随着区域合作的深入，统一的区域市场环境和市场机制将形成，各类资源要素的流动将会显著加快，且配置更加合理高效。区域城市群体系有望逐步成形

王景山

推进京津冀一体化发展要关注几个方面：一是国家层面要成立一个跨省市领导协调小组，以便在更高层面、更好地推动区域合作与发展。二要实现三地合理分工、协调布局、加强优势互补、实现互利共赢，形成区域整体综合实力。三要找准定位。北京要适当弱化经济功能，定位政治和文化中心。天津定位于区域经济中心。河北可以有效承接北京、天津两地资源要素和产业转移。另外，要加强区域路网建设，打造一小时经济圈。

林明金

从发展趋势看，作为首都和区域首位城市，北京应以更加宽广的视野和胸怀谋划所在区域发展，主动牵头区域统筹协调、凝聚各方共识，自觉树立“舍得、共赢”理念，充分发挥好首都的总部、人才、科技、资本和市场的辐射带动作用，不仅有利于推动京津冀实现跨越发展，也有利于首都自身核心功能进一步得到保障和提升。

伴随着区域合作的深入，统一的区域市场环境和市场机制将形成，各类资源要素的流动将会显著加快，且配置更加合理高效。区域城市群体系有望逐步成形。但目前区域中型城市不足，城镇体系还不合理，随着区域一体化的深入，有望形成各具特色的区域城市体系，区域整体位势也将有所提升。人口资源环境问题可能成为区域合作的突破点。

关峻

目前，北京与周边区域存在明显的发展落差，京津冀一体化发展就是要在新的战略框架下，对首都和周边区域发展进行整体规划，发挥首都资源的辐射带动效应，促进周边区域发展能力和水平的提升。

李军考斯

推进京津冀一体化发展的方向是对的。但需政府间接推进，借力打力，通过一些具体动作，找准推进一体化发展的切入口。实现京津冀一体化发展，是缓解北京压力和发展瓶颈的一个重要方向。要充分确定好北京的定位和在合作中的切入点。在与京津冀其他城市的合作中可能会有竞争。但竞争的点要找准，这个点应是北京真正的优势和强项所在，要认识到、把握好，通过竞争实现协作，在协作中有效竞争。

北京在优化城市功能空间布局上可能需要动大手术。在整个发展定位上，让北京的定位更加明晰。北京是全国的政治文化中心，如何确定其经济地位需要高智慧的均衡与博弈，更需全面考虑其在环渤海及首都经济圈中的经济地位和作用。这一点应在城市发展定位和空间布局上有所体现与回应，并通过吸引更多市场力量实现其定位。

新需求因供给不足短期难释放

原文：

优化内需结构。统筹用好政府投资，注重提高投资效益，更多投向环境治理、民生改善和基础设施建设，更多投向农村和发展薄弱地区。加强投资促进，做好各类市场主体的投资服务，提高民间投资比重。发挥消费的基础性作用，促进商品消费稳定增长，大力发展服务消费，积极引导绿色节能消费，加快发展电子商务、网络消费，扩大信息消费规模。

潘石屹

我们的内需结构现在还有很多不合理之处，民间消费能力其实还很弱。我们应扩展普通公众的消费能力，更多依靠市场的力量，靠增加普通公众的消费能力达到优化内需结构的初衷。

林明金

本市传统消费已近饱和，而教育、医疗、文化、休闲等新需求因多层次供给不足短期内却难以充分释放 。《报告》提出优化内需结构就是更有针对性的“调结构、扩内需”，将加大部分领域的供给力度。投资领域有望进一步放开。我市民间资本有望保持较快增长 。服务业特别是新兴人文服务业的发展潜力将进一步得到释放。北京有望逐步开放教育、医疗、养老等服务业领域，全市中高端消费市场将得到发展培育。

关峻

优化内需结构的根本是要解决消费和储蓄、投资之间比例匹配的问题。一方面，需要进一步改善社会保障和公共服务，包括医疗、教育、居民住房特别是廉租房等方面的保障和服务。另一方面，推进财税体制改革，理顺财税关系，建立合理的土地收益和自然资源收益分配体制，建立合理的垄断利润调节税和国有企业利润分红制度。

李军考斯

需求归根结底是市场的选择问题，政府需要满足基本的公共服务需求，保障基本。政府对市场需求结构调整的介入要有理有利有节。在这方面应该加大需求结构的宏观调控和相关研究工作，在具体引导需求结构调整力度上要十分谨慎，要划定市场发挥决定性作用的领域边界。

要下决心对城市功能布局做“外科手术”

原文：

推进中心城功能疏解。强化规划指导和控制，严格控制中心城建设规模和开发强度，除重点功能区和棚户区改造项目外，对房地产开发和公共服务项目就地扩建，设置更高的限制条件。加强配套政策研究，制定商品交易市场管理办法，引导服装、小商品、建材市场逐步退出。

隋振江

中心城功能疏解的不仅包括医院、学校等，中心城的文化资源其实也是可以搬迁的。故宫就规划要在原址外，在海淀区规划建设一处分院，把部分藏品搬迁到那里展出，并且规划建设在高速路旁，方便全国的游客前往观看，在方便全国观众的同时，也有效缓解中心城的交通压力。

潘石屹

中心城功能疏解提了几年，但对这些情况要具体分析。比如医院、学校等人力和物流密集的设施容易搬迁出去，而文化设施比如故宫等文物设施就不容易搬迁。关键还是区域怎么做才能切实疏解中心城功能。要在怎么疏解中心城功能的具体做法上下功夫。

李国平

优化城市功能和空间结构必须是促进人口和经济活动的同步转移，就中心城区而言需要转移部分批发、物流等传统服务业态到城市郊区或周边省区。传统服务业的转移也要分轻重缓急渐次推进。同时应全力打造多中心的空间结构。郊区新城将成为承载人口和经济活动的主要地区。近期应考虑在北京市东北部地区和南部地区建设形成两个大规模郊区新城（人口规模不低于200万），以应对人口和经济活动的不断增加。

林明金

随着首都快速城市化进程，原有的城市功能布局已与当前发展现状严重不相适应，必须下决心做必要的外科手术，对城市功能布局做较大的优化调整，进一步疏解中心城人口、资源和环境等压力。

关峻

北京作为国家首都，在城市快速发展的进程中，有限的空间与多元的城市功能之间势必会产生一些问题，研究分析这些现状问题，进行功能空间分布的优化将更有利于北京城市的可持续发展。