区域治理中的主体结构分析

[摘 要]完善区域治理是我国地方治理的一个发展方向。目前我国的区域治理正处在发展的初期阶段，存在着诸多不足和难题。本文试图对我国区域治理中出现的两难和困境进行剖析，明晰展现我国区域治理主体的结构，并从治理两难和困境中总结破解的方法和途径。

[关键词]区域治理；主体；结构；困境

[中图分类号]F127 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）02 — 0071 — 02

[收稿日期]2014 — 01 — 12

[基金项目]本文系国家社科基金重大招标项目《地方服务型政府建构路径与对策研究》（项目编号：09&ZD063）的研究成果。

[作者简介]杨心怡（1989—），女，江苏苏州人。硕士研究生，主要研究方向：地方政府与法治政府。

一、区域治理现状

区域治理是一个动态的发展过程，从整个世界角度着眼来看“区域治理研究发轫于欧美，其理论源流可以追溯到 20 世纪早期诞生的区域经济学，后来融会了政治学、发展理论、治理理论等多元视角，逐步成为区域科学研究的一门重要学科。”

现今对于治理，有许多不同的定义，但是多元化、多中心、网络化、各种力量的参与、协商与谈判等思想是各种治理定义的共同特征。简言之，区域治理就是治理理念或理论在区域公共事务管理中的具体运用。区域治理指政府、非政府组织、私人部门、公民及其他利益相关者为实现最大化区域公共利益，通过谈判、协商、伙伴关系等方式对区域公共事务进行集体行动的过程。在这里，将区域治理的特点归结为三大点：一是多元主体形成的组织间网络化治理，二是强调发挥非政府组织与公民参与的重要性，三是注重多元弹性的“协调”方式来解决区域问题。

区域治理的产生与发展不仅是地方政府治理的重要突破，也是关系到整个国家治理的关键成果。它打破了区域内政府之间的块状隔阂，使得地方政府之间建立起良性的互动平台和有效的沟通渠道。区域治理的重要意义主要在于它将各地方之间的利益博弈推向了公开化、公正化、程序化的轨道，使各地方在竞争与合作中朝着共同发展的良好方向迈进。

二、区域治理中的两难与困境

在区域治理中政府是最为重要和起主导作用的治理主体，并且在我国由于现实的实际情况的限制，政府在区域治理中的主导地位显得更加突出。但是，由于94年分税制改革以后我国地方政府成为了实际的利益主体，使得在区域治理中，各地方政府之间在处理整体与局部关系时会发生种种竞争和矛盾。加之政府在主导区域治理时还要处理自身与市场之间的关系，政府不仅要利用市场机制推动区域公共治理，还要在治理过程中不断改进自身以适应现实情况的变化。这使得我国区域治理面临整体与局部、政府与市场之间的两难与困境。

首先，市场运作的内在规律和机制是统一的市场竞争机制和以价值为基础的价格机制。在区域治理中，同一区域各地方之间由于存在着发展的不平衡以及管理模式的差异，导致区域内统一市场难以形成。并且政府对市场规律性的解读与市场实际的发展规律存在着脱节和滞后，致使我国区域治理面临着统一市场与局部利益之间的矛盾。

其次，市场的本质性与我们推行市场进程的局部性与滞后性之间存在着矛盾。市场规律要求统一、完整的市场机制；讲求权利与义务的对应性和统一性；自由性和契约性是市场运作的基本特点。而我国区域治理过程中，对于市场规律的认识不足，往往以政府对市场的垄断来取代市场的自治；从义务本位到权利侧重过度的摇摆性取代了市场中权利义务的统一性；将意志取代了市场的契约和自由精神。同一区域内，各地方政府内部还存在着结构性和利益性的矛盾冲突，这使得有些领域和部门能够很好的推行市场机制而有些组织和领域则排挤市场机制，因为这将会触及到其本部门、本组织的既得利益。

最后，市场制度的配套性综合性与我们执行制度的功利性单一性之间的矛盾。市场的功能与作用只有在一个完整的体系中才能有效发挥，这要求我们在执行市场制度的时候要讲求综合性和协调性。但是，目前我国区域治理中，各地方政府在推行市场制度时，各自有着不同的深度和广度，同区域的地方政府间缺少统一的发展前景和发展秩序。并且我们目前的制度实行存在很大的功利性和单一性，使得市场制度不能很好地被执行，甚至导致了诸多矛盾和冲突。

（一）市场失灵导致区域治理困难

市场逐利导致区域治理困难。市场经济的一大特点就是对利益的追逐，在一定的区域中，资源总是流向那些效率高的辖区，因为在那里更少的资源可以换得更多的利益。正是市场的这种盲目逐利的性质，使得区域中经济发展面临失衡的威胁。

市场滞后导致区域治理困难。市场机制虽然可以使资源的分配更具有效率，但市场也具有其缺陷性，譬如市场的滞后性。当所有的生产要素都流向生产效率高并且利益大的地区或行业时，市场极易饱和，而这种饱和不会立刻表现出来，此时人们还是在盲目的投入各种生产要素，这就会导致生产的过盛，要素价值被扭曲，此时价格与价值出现完全的不对等情况，市场的稳定遭到破坏。

市场垄断导致区域治理困难。在自由市场中，随着生产资料的自由流通，愈是高效的行业和企业，愈是得到更多的资源。这些企业逐渐建立起自己在市场上的垄断地位，从而排挤其他新兴企业，最后形成对价格的垄断。

（二）政府作为不力导致区域治理困难

第一，地方政府自身之间的利益博弈导致治理困难。一个区域通常由若干个行政区组成，而这些行政区都有自身的利益。当各个行政区之间的利益发生冲突的时候，治理就显得困难得多。随着我国中央向地方政府逐步下放权力，地方政府拥有越来越多的自主权，对于这些自主权的使用没有更多的制度性安排，这就导致各个地方政府各自为政。区域内各个地方政府对于有利可图的区域事项互相角力，对于没有明显绩效的区域事项互相推诿、开脱。

第二，政府面对市场整体性特征的政策供给能力不足导致治理困难。自从1997年召开的中共十五大，首次明确提出了“建立社会主义法治国家”的目标以来，我国的法制建设就进入了快速发展的时期。但是由于先天法治基础的薄弱，加之市场经济的快速发展，我国的法治进程与社会发展的进程出现了脱节的现象。各地方政府不仅要担负起发展经济的重任，同时还要应对各种市场经济中出现的无序现象，可谓是疲于应对。这一点从各地方政府出台的各项政策中可见一斑。在这些政策中大多数是临时性和应急性的，缺乏长远的规划和整体的布局。并且，同区域内部各个地方政府出台的政策，融合度相对低下，面对共同的公共利益，各地方政府通常都以自身利益最大化的目标出发制定地方政策，没有对本区域内公共利益的统筹与协调。这最终导致了区域整体发展的滞后。

第三，由于政府认识滞后造成执行效率低下，从而导致治理困难。各地方政府由各个不同的部门组成，每个部门都有各自不同的职责，但是由于社会治理问题具有临时性和突发性的特点，很多事件政府不能在第一时间迅速地做出反应，缺乏机动性和应变能力。各部门之间又存在着利益的博弈问题，使得政府的执行效率更加堪忧。此时，本应该是非政府组织发挥作用的时候，但是，由于我国非政府组织先天的弱小性和依附性，使得其不能起到弥补政府职能空位的作用。

第四，政府职能缺位、错位引起监管力度薄弱，最终导致治理困难。区域地方政府之间对于各种社会问题缺乏有力的监管措施。监管是一种事前的防范措施，监管做到位后不仅可以大大减少各种问题的爆发，也可以在问题爆发时将矛盾降到最低点，使其落在更加可控的范围之内。现阶段我国区域治理中的监管存在着各种各样的困境，其中最突出的问题就是容易管的、管得好的、有利可图的方面大家争抢着去监管，而那些繁杂的、见效慢的、无利可图的方面则是无人问津。这就导致区域内监督的重复、覆盖以及缺位、空白。

三、区域治理责任合理化对策

区域治理的主体具有多样性，因为区域治理是一种网络式的互动模式，每个主体在其中都有着不可或缺的作用。要使区域治理能够走上正常化、规范化的轨道就必须使区域治理的主体拥有与其职责相匹配的能力。现阶段，我国区域治理至少还缺乏以下几种关键的能力。

首先，缺乏区域整体的统筹能力。由于我国是后发国家，我国的市场经济是在政府主导之下的市场经济，这就使我国的市场经济对政府的依赖十分深厚。加之我国市场经济体制还不健全，民主法治的传统相对薄弱，所以政府在市场经济中的作用就更加显著。我国在治理中必须要转变以往的单一主体、固定对象、片面效果的方式。要树立全局观念和整体意识，对于区域内的公共事务要有总体的布局和长远的规划。并且要根据实际情况，对各项事务进行责任的分解与认定，在既有大方向的指挥又有小目标的认定下，将局部整体的关系由对立、摩擦逐渐调整为融合与协调。

其次，区域政府行政能力不足。第一，各地方政府之间应通过有效的对话合作机制，树立共同的目标理念，加强区域内各政府之间的沟通和交流，减少区域内政府之间的博弈与斗争。我们不仅要利用市场机制进行有效的资源配置，还要建立一定的补偿机制，使区域发展趋向于平衡。第二，政府应当在与市场制度的磨合中加强自身的政策供给水平，通过对市场机制全面、深入的理解和探讨，在实践中不断累积经验，使政府的制度、政策与当时的市场环境相匹配。不仅要使地方政府自身有较好的发展前景，还要将个体的发展与区域的整体目标相融合。最后，区域政府之间应建立联动的执行机制，面对同区域内的各种公共问题应该根据其性质、内容、影响范围来确定执行计划。这就要求我们在区域治理中，要以治理客体为发点，而不是以治理主体为中心。

最后，社会主体缺乏适应能力。社会主体也是区域治理的一个重要主体，因此社会主体对于区域治理而言也要培养一定的适应能力。社会主体首先要培养的是参与能力，要积极主动地参与到区域治理中来，不仅要将自身的所求合理、合法地表达出来，还要将不适合自己的制度、政策及时地反馈出来。其次还要培养社会主体的自立性，市场运作有其自身的规律，如果社会主体没有自立性那么必然要破坏市场运作的规律和机制，导致市场的畸形，最后影响区域治理的效果。

随着时代的发展，社会的进步，区域治理的理论和实践也必将不断地向前发展和进步。我们不仅要了解区域治理的必要性，同时还要看到我国在区域治理中面临的重重困境。只有深刻的认识才能形成有力的作为。我们在区域治理的道路上还有非常漫长的旅途，只有在每一个案件中不断积累经验我们才能形成更加科学的认识。

〔参 考 文 献〕

〔1〕 陈瑞莲.区域公共管理导论〔J〕.北京： 中国社会科学出版社，2006.

〔2〕 陈瑞莲，杨爱平.从区域公共管理到区域治理研究： 历史的转型〔J〕.

〔3〕 安建增.府际治理视野下的区域治理创新〔J〕.

〔4〕 林锡铨.跨界永续治理： 生活政治取向之永续体制演化研究〔M〕.台北： 韦伯文化国际出版有限公司，2007.

〔5〕 马海龙.区域治理结构体系研究〔J〕.

〔责任编辑：王 珍〕