我国市场监管领域大部制改革设计研究

[摘 要]政府市场监管组织设置是否科学合理对市场经济的良好运行起着至关重要的作用。本文通过分析当下我国中央政府市场监管领域机构设置的现状、问题，以及我国地方政府在市场监管领域的典型改革经验和吸取国外监管机构设置的经验基础上提出我国监管机构大部制改革的建议。

[关键词]市场监管；大部制；改革

[中图分类号]D63 [文献标识码] A [文章编号] 1009 — 2234（2014）02 — 0033 — 02

[收稿日期]2014 — 01 — 12

[作者简介]来丽锋（1980—），男，山东莒县人。博士研究生，讲师，研究方向：政府改革理论与实践。

当前我国市场经济正处在深度转型期，市场经济活动中“乱象丛生”，存在着经济活动主体失德，政府管理失灵的现象，这种双重的失灵，导致了市场经济运行中存在着这样那样的问题，因此政府在市场监管领域进行大部制改革，建立有权威的、统一的市场监管机构显得尤为迫切。

一、我国中央层面市场监管机构的现状及问题

目前，我国中央层面承担市场监督管理职责的部门和组织较多，从现行的监管分工看，有以下几类：一是综合市场监管部门——国家工商行政管理总局。二是专项市场监管部门〔1〕——中华人民共和国海关总署、国家税务总局、国家质量监督检验检疫总局。三是专业市场监管部门〔2〕——中国银行业监督管理委员会、中国证券监督管理委员会、中国保险监督管理委员会、国家电力监管委员会。除此之外，中央的各行业主管部门，在现有职权范围内，也担负着市场监管的职能。因此，这种“九龙治水”的机构设置方式造成了市场监管领域问题。

（一）监管权分散

中央层面的机构设置分散，导致了监管权力的分散，主要表现在两个层面，一是同一监管权分设在不同的监管机构里。比如，食品监管领域，则由农业部、国家质量监督检验检疫总局、国家工商总局、卫生部、国家食品药品监督管理局以及国家标准化委员会按照一个环节由一个部门负责的分工原则共同行使监管权。〔3〕这种“九龙治水”的分权架构提高了监管成本、降低了监管效率，加大了监管难度，与此同时，各监督机构间遇到利益则争，遇到问题则相互推诿，更为严重的是责任不明，导致了出了问题无人负责，无人管理和处理，以致有些问题长期得不到解决。二是有些产业的监管权被切割给不同监管机构。比如，金融领域的监管就是由证监会、保监会、银监会三个机构来共同监管，这样就缺乏统一的金融监管机构，会造成一些监管漏洞和监管中的争功诿过。

（二）政企、政监合一

我国政府有些行业还没有实现政企分离，政监分离，它们既是监管者，也是经营者，更有甚者还是政策制定者，它们的角色之间没有进行分析，反而是角色之间重合与加强，进一步使市场监管空置、乏力。最典型的是广播、电视和一些地方的城市公用事业。以铁道部与铁路总公司未分离之前为例，当时铁道部既是政策制定者、也是铁路的经营者，同时还是铁路行业的监管者，铁道部集这三种角色于一身。在这种情景下，容易导致监管虚置，甚至是没有监管，那么导致的后果是自利性的增强，消费者利益的受损。因此，专业市场监管常常会受到高层政治博弈的影响，特别是已经形成的垄断利益集团的牵制，从而出现“老子袒护儿子”的现象出现，那么公平的市场环境就无从谈起，社会主义市场经济的建设就会出现阻力。

（三）人力资源配置不合理

人是最终的执行者，再好的政策法规，没有专业的人才去执行，那么政策法规也很难落地，政策效果就无从保障。我国的市场监管领域同样需要专业的行业监管人才。但目前我国监管机构的人力资源配置不尽合理。我国现有的监管人才主要是原有部委的行政工作人员，这些人员很多是从事事务性工作，对行业监管欠缺专业的知识和才能，这样容易造成一些不良后果：一是会出现以管理代替监管的现象；二是监管机构受被监管产业“规制俘虏”。因为监管机构不懂行业规则及现实运行，它们制定的规制法则要依赖所在产业来提供数据和现实支持，这种情况下容易产生“规制俘虏”现象。比如，在实践中，自然垄断行业的价格听证会往往演变成企业单方面的“信息发布会”以及最后的“逢听必涨”现象就反映了这一问题。〔4〕

二、地方政府在市场监管领域的改革

我国市场监管领域的问题，促使一些地方在市场监管领域体制改革方面，这些地方政府进行了先行先试，有一些好的经验和做法经验。这些地方政府改革的主要措施是在地方的工商局、质量技术监督局、知识产权局及其他职能部门的安全监管机构和职能的基础上组建统一的市场监督管理局（市场安全监督局）。比如，2009年8月，作为全国改革实验区的深圳市为了理顺市场监管体制，对市场监管领域进了的大部制改革，成立了市场监督管理局（知识产权局）。深圳市市场监管领域的大部制改革将原来的工商行政管理局、质量技术监督局、知识产权局的职责，以及卫生局餐饮环节的食品安全监管职责整合划入市场监督管理局。调整后食品安全监管由目前的卫生、农业、质检、工商、食品药品5个部门减为卫生、农业、市场监管3个部门负责，知识产权保护由目前的工商、知识产权两个部门负责减为市场监管一个部门负责。改革后，深圳市市场监督管理局的监管职责涵盖了原工商行政管理、质量技术监督、知识产权（商标、专利、版权）、物价、餐饮监管（其他地区属于食品药品监督管理局或者卫生局的职能）、酒类产品监管等部门职责。深圳市市场监督管理局，初步实现了“大市场、大监管”体制。

再比如，顺德区政府在整合了安全生产监督管理局、质量技术监督局、工商行政管理局、文体广电新闻出版局的文化许可及文化综合执法机构、卫生局的食品安全卫生许可和餐饮业、食堂等消费环节食品安全监管机构、食品药品监督管理局的食品药品安全协调机构、经济贸易局的旅游市场管理、生猪屠宰管理的机构、农业局的农业市场管理机构的基础上成立了市场安全监督局。

广东的两地的改革打破了原先的市场监管机构林立、职能分割，各自为政的现象，打通了市场监管的链条，整合了市场监管的机构和职能，为有效的进行市场监督提供了组织保障和制度保障。

三、域外市场监管领域机构设置情况

它山之石，可以攻玉，国外市场监管领域的机构及职能设置为我们提供了镜鉴，本文就简单列举德国和美国市场监管领域的机构设置情况，以为我们的改革提供借鉴与启发。

（一）德国监管机构的设置

德国市场监管机构，主要包括：联邦经济部、联邦经济法庭、垄断委员会。〔5〕除此之外，德国的行业协会及各种消费者保护的NGO组织也担负着对市场的监管职责。在德国政府机构和社会之间的职能界限分明，各自分工负责，共同监督和管理着市场经济活动的主体，有效的维护了市场秩序。德国的联邦经济部下设包括联邦卡特尔局、保险与储蓄业监督局等在内的9个执行机构，这些执行机构推行国家通过的各项政策，以保障市场按照法治的规则运行；同时，负责协调各监管机构之间关于经济方面的工作，从而保障市场监管政策与措施的统一性。

（二）美国监管机构的设置

美国有是世界上最严格市场监管国家之一，美国的市场监管机构拥有独立的权力，采取的机构形式是独立的监督管理委员会制度，拥有联邦级的独立监管机构55个，比如，州际商务委员会（ICC）、联邦贸易委员会（FTC）、证券交易委员会（SEC）、联邦通讯委员会（FCC）等。〔6〕这些监管机构职责法定，有着独立的地位和统一协调的权力。另外，14个内阁部门也有一定的监管职能。这样能够保证监督管理机构独立统一的行使市场监管权，已达到市场监管的政策设计初衷。

三、我国监管领域下一步大部制改革的设计建议

在借鉴国外市场机构设置和国内改革的经验基础上，我们要加强市场监管领域的大部制改革，具体措施如下。

（一）大力整合职能

打破产业监管和分段监管的传统划分，整合相关主管机关的职责范围，对性质相同、相近、相关产业或监管事项整合，进行“同类项合并”，由单一机构监管，形成大部门格局。为避免职能简单机械“物理组合”易导致的旧体制复归问题，可以借鉴广东省2008年以来的经验，即在改革时不再实行职能随原机构走，而是对分散在各个部门的相同、相近、相关职能进行同类项调整、合并和重组，使原来一个部门的职能往往被分配到多个部门，一个大部门又几乎囊括了相同相近相关领域的所有职能，形成大部门格局。

（二）加强监管机构的独立性

监管机构是市场经济的“裁判”，它必须秉持公平、公正、独立的地位，为市场经济创造出一个客观中立的立的市场游戏规则。因此，独立性是监管机构设计的核心要素，是实现政策的一致性、可信性的重要途径，因此我国的监管机构必须实现政企分离、政监分离。我们可以借鉴经合组织（OECD）在成员国的经验，通过下列机制提升监管机构的独立性：（1）监管机构在制度上必须与负责政策制定的部会有所区隔；（2）新的监管机构委员由最高行政首长任命，经国会同意；（3）监管机构采用合议制，并有任期保障，委员任期交错；（4）监管机构有人事任免的自主权；（5）监管机构有独立预算来源；（6）除依司法程序外，其他行政机关无权推翻监管机构做成的决定。〔7〕

（三）提高监管机构人员素质

监管机构人员的素质直接决定着监管是否能够有效的进行，因此要提高我国监管机构人员的水平，主要从以下两个方面进行。一是提高现有监管机构人员的素质。监管机构的监管专业性和技术性较强，因此，首先培训现有的人员的专业和技术技能，提高他们的业务水平。二是新进人员首重专业性、技术性。在选拔监管机构人才时最好采用“公务员考试与聘用相结合”的机制。公务员的职级、待遇应略高于一般行政机关公务员，便于吸纳专业人才，并保障监管机构的稳定性；同时应赋予监管机构一定的聘用权，自行聘用民间不具有公务员资格的专业人士，并自行决定此类人员的薪金待遇。

〔参 考 文 献〕

〔1〕专项市场监管部门侧重于从某一专业角度对消费品市场、生产资料市场进行监管，它与工商局监管的领域相同，只是监管的内容存在差异。专项市场监管的特点即在于监管内容的明确和专一，如商品价格、质量、标准、技术要求等。

〔2〕专业市场监管部门是从某一特定市场出发，对该市场的市场行为进行监督管理，它的监管范围大多是金融市场（资金市场）、劳动力市场、房地产市场、技术市场、信息市场、产权市场等要素市场，监管手段的技术性强。

〔3〕马英娟.大部制改革与监管组织再造——以监管权配置为中心的探讨〔J〕.中国行政管理，2008，（06）.

〔4〕马英娟.中国政府监管机构构建中的缺失与前瞻性思考——兼议政府监管领域“大部门体制”的改革方向〔J〕.河北法学，2008，（06）.

〔5〕参见德国联邦政府网http：//www.bundesregierung.de/Webs/Breg/EN/Homepage/_node.html。

〔6〕参见美国联邦政府网站：http：//www.usa.gov/director-y/federal/F.shtml.

〔7〕 OECD.Telecommunications Regulations： Institutional Structures and Responsibilities 〔R〕. 2000.

〔责任编辑：杜 宇〕