我国武器装备市场企业退出规制研究

储天元 魏汝祥 张大伟

［摘要］文章阐述了武器装备市场退出规制的含义、种类与作用,总结概括了我国对企业退出武器装备市场的规制历史,分析了各个时期不同规制手段的利弊,针对目前我国对企业退出武器装备市场的规制提出了政策建议。

［关键词］武器;装备市场；退出规制

［中图分类号］F42648［文献标识码］A［文章编号］1005-6432（2014）21-0079-03

1引言

党的十八大报告提出“坚持走中国特色军民融合式发展路子,坚持富国和强军相统一,加强军民融合式发展战略规划、体制机制建设、法规建设。”这就要求我们要进一步放开武器装备市场,让更多的、更有活力的民企进入武器装备市场中来,为我们的武器装备市场带来新的活力。随着市场经济体制的建立和我国经济的腾飞,民营企业在巨大的竞争压力下蓬勃发展,在我国经济领域做出了杰出的贡献。我国民营企业在管理效率,技术创新能力,赢利能力方面有着巨大的优势,如何发挥民营企业的优势,促进武器装备市场更快更好地发展,是需要我们不断深入探讨的问题。在武器装备市场不断完善的过程中,势必有很多老的企业不能适应新的快速发展的市场环境,然而由于我国对军工企业退出市场的管制,很多没有活力的军工企业还存在于市场之上,苦苦挣扎却又不得寸进。对于这些企业,国家和地方每年补贴大量资金,可还是无法改变企业设备陈旧、基础设施老化,科研生产设施和技术得不到及时改造和更新；部分企业职工生活困难；人才引不进、留不住,队伍素质下降,发展后劲严重不足的状态。而与此同时,很多民营企业机制灵活、人才储备雄厚、善于抓住机遇、拥有“国内领先、国际先进”的技术,拥有参与武器装备市场竞争的绝佳条件,但却不得其门而入。鉴于这种矛盾的情况,改革武器装备市场退出机制,使市场“吐故”而后“纳新”,吸收新生力量、调整结构、提高效率是十分必要的。

2武器装备市场退出规制的含义、种类与作用

所谓退出规制,指的是政府对市场上现存的企业退出该市场的行为进行管理或者约束,是政府干预经济运行的一种手段。市场退出规制主要有两类：

21间接行政介入

包括以行政财力帮助企业解决债务等难题；部分介入企业的兼并、改制、资产转移等退出的具体操作。

22直接行政介入

包括行政接管、行政关闭、变更企业经营范围等行为。武器装备的研发生产需要十分庞大的资金支持,需要规模庞大的机器设备与厂房,所以军工企业的固定资产额都十分庞大。这种庞大的固定成本造成了武器装备市场的自然垄断性质,即市场上的产品由少数几家企业生产时比由大量企业提供更具效率与成本优势。对于自然垄断市场,政府需要控制企业的进入和退出以维持市场上的效率,一方面防止过多的企业进入该市场导致固定资产的重复建设与浪费,另一方面也防止规模庞大的企业倒闭带来固定资产的流失。

武器装备市场事关国家安全,该市场上企业的生产能力对维持国家军事作战能力和处理突发战事有着十分重大的意义。目前我国处于和平发展阶段,军工企业处于和平时期的生产规模,产量远没有达到企业生产最有效率的规模。但是我国周边环境复杂,尤其最近几年各种危机不断,南海局势十分紧张,战事一触即发。这就要求军工企业在维持平时生产的同时具备快速增产的能力,以满足突然爆发的战争对武器装备的需求。所以,目前来看效率低下的军工企业并不意味着一定要被市场淘汰。面对这种局面,国家需要对市场的进入和退出进行合理规制,保证市场稳定有效地运行的同时具备一定的剩余生产能力以满足战时需求。

3我国武器装备市场退出规制历史及存在的问题对国有军工企业退出市场的规制早在1986年就已经产生。1986年12月,第六届全国人大常委会第十八次会议通过《企业破产法(试行)》。这部法律的颁布标志着我国破产制度的建立,对搞活经济有着十分重要的意义。该法律颁布之前国有企业约有1/4左右亏损。1982年有444家建厂后亏损总额超过赢利总额,其中49家历年盈亏相抵后净亏大于固定资产净值。这些实际上早已破产的企业一直由国家给予财政补贴,让它们长期无偿地占有其他赢利企业的劳动果实。干部和职工对亏损也不负担任何责任。《企业破产法(试行)》的颁布使得经营管理不善造成严重亏损,不能清偿到期债务的企业,可以依照该法规定宣告破产。让亏损国有企业依法破产,一方面减少了政府对这些企业的补贴,另一方面也为有活力的企业进入创造了空间。但是,《企业破产法(试行)》中规定公用企业和与国计民生有重大关系的企业,政府有关部门给予资助或者采取其他措施帮助清偿债务的不予以破产,这导致很多军工企业依旧靠政府补贴维持亏损经营状态,不能适时退出市场。这一阶段,军工企业破产重组存在很大问题,一是《企业破产法(试行)》刚刚颁布还存在很多问题,很多程序无法顺利执行；二是这一阶段对军工企业改制的目标很模糊,没有提出明确的道路,直到20世纪90年代才明确要走西方发展模式；三是国家对军工企业的态度还十分保守,不能放开,导致很多可以走向赢利的军工企业错过了良好的机会；四是退出市场的军工企业善后存在很大漏洞,造成了国有资产的大量流失。

1994年国务院印发了《国务院关于在若干城市试行国有企业破产有关问题的通知》,这一通知拉开了国有企业政策性破产的序幕。企业政策性破产是由政府主导、法院实施的有计划、有步骤的破产行为。国有困难企业通过政策性破产平稳退出市场,使国有企业的结构得到优化。政策性破产可以说是在市场经济体制不完善的情况下,解决国有困难企业退出市场的一项成功的制度创新。自该通知颁布之后的几年内,《国务院关于在若干城市试行国有企业兼并破产和职工再就业有关问题的补充通知》、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好资源枯竭矿山关闭破产工作的通知》、《国务院关于印发军工企业改革脱困方案的通知》、《关于审理企业破产案件若干问题的规定》多部政策性文件相继出台,在众多政策性文件的指导下,多家军工企业进行了破产重组。这一阶段破产的军工企业大多为资源枯竭的核矿冶企业；长期亏损、资不抵债、扭亏无望的企业以及根据军工行业整体结构调整需要实施关闭的企业。除了进行破产的军工企业,我国还通过重组等方式成立了十大军工企业,一些军工部门已出现了武器系统、重要系统和零部件制造方面的有限竞争。不过,这一阶段国防工业改革的真正目的不是推动产品竞争,而是促进“系统结构”和“运行机制”方面的竞争。可以说,这一阶段的规制目的还主要在于提高政府部门效率,而不是促使军工集团公司在自由市场中进行真正竞争的努力。国防工业在某种程度上仍被视为政府机构而不是真正独立的经济实体。

2006年8月27日，十届全国人大常委会第二十三次会议表决通过了《中华人民共和国企业破产法》。新《企业破产法》的出台为在社会主义市场经济条件下运行的市场主体提供了一条平等的退出渠道。与此同时也为已历时十多年的国有企业政策性破产设定了最后的大限——享受非市场的特殊政策和财政支持的政策性破产将在2008年退出历史舞台,依法破产也将成为国有军工企业退出市场的主要途径。新《企业破产法》的出台标志着政府从全面管理企业破产事务转为基本退出企业破产事务,只在特定时间、特定范围内进行管理。从此,军工企业等国有企业与其他企业一样面临着同样的淘汰竞争,这使得装备市场更加公平有效,竞争更加充分。

2007年国防科工委制定出台了《军工企业股份制改造实施暂行办法》,根据规定,经国防科工委批准,国有控股的境内上市公司可以对国有控股的军工企业实施整体或部分收购、重组。但是,上述收购、重组行为必须受到国防科工委的监管。规定中指出,国有独资的军工企业,应改制为一个或一个以上国有企业出资的有限责任公司。鼓励两个及两个以上军工集团公司(或其他国有企业)对其共同持股；国有绝对控股的军工企业,鼓励境内资本参与其改制,可以在境内资本市场融资；国有相对控股的军工企业,鼓励境内资本以及有条件的允许外资参与其改制,可以在境内资本市场融资,经批准可以到境外资本市场融资；国有参股的军工企业,鼓励采取多种形式、引入境内外资本参与其改制。《军工企业股份制改造实施暂行办法》的出台为国有控股的境内上市公司收购、重组军工企业提供了政策依据。使得那些经营不善但是确有潜在赢利能力的军工企业可以通过收购、重组重新焕发活力,这无疑为武器装备市场内的企业打了一剂强心针。

2010年国务院、中央军委颁布了《关于建立和完善军民结合寓军于民武器装备科研生产体系的若干意见》。文件提出,用三到五年的时间,基本实现：①培育合格的市场竞争主体,军工企业股份制改造基本完成；②军工科研院所改革取得积极进展；③从事武器装备科研生产的各类企事业单位在财政投入、税收政策、市场准入、军工固定资产投资方面的公平化；④军品市场退出制度健全完善,军民资源开放共享；⑤装备竞争性采购、集中采购、一体化采购工作稳步推进。文件还指出除关系国家战略安全的少数企业外,要以调整和优化产权结构为重点,通过资产重组、上市、相互参股、兼并收购等多种途径推进股份制改造,依法妥善安置职工。鼓励符合条件的社会资本参与军工企业股份制改造。该《意见》的出台,加速、深化了军工企业股份制改造,并为有实力的民营资本和企业拓展军品业务提供机会,也为军工企业重组、兼并等方式提升市场竞争能力提供了政策依据。

4对我国装备市场退出规制的几点建议

41建立健全军工企业退出机制

不能适应市场的军工企业及时退出市场可以为优势企业创造更好的发展空间,可以提高武器装备市场整体效益。而军工企业的特殊性使得针对一般企业的退出方式不能完全符合军工企业退出市场的需求。因此,需要针对军工企业退出市场建立一套完整的机制,使那些地位不重要、缺乏效益、创新能力差、竞争能力弱的军工企业能够依法顺利及时地退出市场,为国家节约资金,为其他企业创造空间。在建立军工企业退出机制时,一是注意建立退出标准,使得军工企业退出符合经济效益的同时不能够威胁到国家战争动员的能力。二是要设计好退出程序,避免国有资产的大面积流失。三是严格依照法律进行破产、重组,避免军工企业退出过程中的违法牟利行为。四是注意军工企业退出市场后技术设备的处理,保证国家军事秘密不因企业破产而泄露。

42完善政府救助机制

我国面临淘汰的军工企业数量多、规模大,这些企业退出市场后会给社会造成很多遗留问题。我国政府近年来一直鼓励以重组、兼并的方式引导和扶持具有发展潜力的军工企业继续参与市场活动,但是不可否认的是军工企业的退出势必造成大量工人下岗失业,为社会带来不稳定因素。为此,政府救助就显得尤为重要,政府需要积极地为这些员工提供职业转换教育并为其寻找岗位。同时,对于企业退出后留下的市场空间,应积极引导优势企业进行补空。对退出企业的债务进行处理,尽量减轻企业负担。

5结论

我国武器装备市场退出规制经历了几十年的发展,从开始的国家完全保护,到政策性破产,再到无差别的面对淘汰,发展到如今利用兼并、重组方式以退为进参与市场竞争,其中体现着不同时代、不同环境下政府对武器装备市场中企业态度的转变。作为政府,需要根据不同环境调整规制手段与强度,保证规制跟得上时代步伐,赶得上市场变化。从我国装备市场退出规制的发展可以看到我国政府与时俱进、不断创新,努力探索适合我国国情、军情的装备市场规制道路的决心与毅力。未来,我国武器装备市场规制一定会越来越完善,我国武器装备市场也一定会焕发勃勃生机。

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