预算法大修

8月31日，十二届全国人大常委会第十次会议表决通过了修改预算法的决定。

尽管1994年制定的预算法早已在诸多方面不适应甚至阻碍改革进程，但自1997年提出修法动议以来，直到2011年才拿出一审稿，如今通过的则是四审稿——有“经济宪法”之称的预算法，修订着实困难。

再谈阳光财政

三届人大，四次审议，预算法完成首次大修，将从2015年1月1日起施行。从立法宗旨看，全国人大财经委副主任尹中卿认为，以前的预算法是一部“帮助政府管钱袋子”的法律，现在则是一部“规范政府钱袋子”的法律。

最引人关注的，莫过于所有的财政收入都要纳入预算，预算之外不得存在台面下收入支出。财政部长楼继伟在新闻发布会上表示：现在预算法做了一些约束，最重要的约束就是预算必须完整，然后必须公开。除涉密信息之外，原则上都要公开。

地方不再有未纳入预算账户的钱袋子，各部门不得私设小金库，国家利益部门化、部门利益个人化的现象，有望得到一定程度的扼制。

由于分税制后中央与地方财政激烈博弈，为弥补地方财政收入不足，发展出地方庞大的土地财政体系，去年结算收入高达3.9万亿元，国土资源部执法监察局局长李建勤表示：根据国土资源部数据显示，全国土地出让价款从2001年的1296亿元，到去年首次超过4万亿元，13年间增长了超30倍，总额累计达19.4多万亿元。如此重要的收入却管理粗放，使用不清。還没提大大小小的关联企业，拖车厂、培训中心、宾馆等等，同样还有那些养活编制外人员的罚没款等，数量比不上土地出让金，性质却更恶劣。

2012年后，财政部取消了预算外这个概念，土地出让金应该按照制度规定是纳入政府基金预算，但基金预算同样模糊，甚至到目前为止整体预算、结算按照大类公布，一些两会代表委员抱怨看预算表如看天书。连人大代表这样的权力代表者都无法细分究竟，也就谈不上人大监管，地方主管大员一支笔，大笔资金就进入了某些领域，土地领域与交通领域属于腐败高发区，从侧面印证这一领域糊涂账害人不浅。

地方政府需要获得与责任相匹配的财权，前提是要建立公共、细致的预算，什么时候内地的预算与香港特区政府的预算一样，细化到各项项目，让公众一看就懂，就是现代财政体制的开端。

部门小金库将失去土壤养分。如果说土地财政还有地方建设需要作为挡箭牌，部门小金库则有百害而无一利，让政府部门成为逐利单位，让社会公共服务沦落成为寻租交易。

举债权与预算审查

对于地方政府债务管理，修改后的预算法明确规定，经国务院批准的省、自治区、直辖市预算中必需的建设投资的部分资金，可以在国务院确定的限额内，通过发行地方政府债券以举借债务的方式筹措，并规定资金用途只能用于公益性资本支出。

规范地方政府债务是预算法修正的又一项重要内容，在全国人大常委会办公厅新闻发布会上，财政部部长楼继伟对此从三方面进行了解释：

第一，建立通过发行地方政府债券的方式举债融资机制，赋予地方政府以适度的举债权，解决怎么借的问题。

第二，对地方政府债务实施分类管理和规模控制，让地方政府的债务分类纳入预算管理；既要接受地方人大监督，还要接受上级行政和上级立法机关的监督，解决怎么管的问题。

第三，理清政府和企业的责任，解决怎么还的问题。

楼继伟表示，地方融资平台中有一些实际上是政府通过企业举债，要和政府的债务分开。属于企业的债务，政府如果需要支持，就给予明确的支持，比如补贴或者PPP模式；属于政府的债务，完全公益或既是公益且现金流不足的债务，就转成政府的债务，纳入预算管理。对债务要分清责任，给社会以正确的信号。

修改后的预算法规定，要建立以责权发生制为基础的政府财务报告制度，政府的资产负债表要向社会公开，也要引入地方政府债券评级。

同时，修改后的预算法从四个方面加强了人大对预算审查监督的规定：首先，要求报人大审批的预算草案应当进一步细化；其次，完善预算的初步审查制度；第三，完善了人大进行预算审查监督的相关规定。第四，为强化基层人大的预算审查工作，充分发挥人大代表的作用，增加规定，县、乡级人大在正式审查预算草案前应当采用多种形式组织基层人大代表听取选民和社会各界的意见。

进步是明显的，比如修法第一条就提出了“规范政府收支行为”的宗旨；但是，对修法也不宜抱有太多不切实际的期待，毕竟这只是一部改革过程中的法律，对政府预算的全面规范不太可能一步到位——在有所突破地指出要规范政府权力后，具体条文中并没有呈现如何落实。

不过，通过授权的方式，这部纲领性色彩强烈的预算法仍为政府部门留下很多的规则制定空间，这也意味着政府将在预算法细化过程中获得更多主动权。修法无处不体现出人大与政府、政府与民众、中央与地方的错综关系，这些根本性问题仍有赖改革的全面深化。

王慕乐根据财新网、和讯网、《第一财经日报》等综合编辑。