贫困地区农村资金互助组织运行现状及建议

飞传鹤 侯丰 何剑

【摘要】在我国广大贫困农村地区，资金不足一直是制约其脱贫致富的一大瓶颈，没有现代金融服务的支持，“三农”的发展目标就更加难以实现。为了解决农村资本供给问题，农村资金互助组织应运而生，而且其贴近农村实际，方便灵活，成本低，有效解决了农民的资金困难。本文通过对云南省元江县贫困山区的卡腊村资金互助会的实地考察，对资金互助会的发展持续跟踪研究，发现其互助借款性质、管理层人员组成、借款约束机制及会员借款倾向都各有特点。通过关注元江县卡腊村以资金互助会形式发展合作制金融的实践情况，指出其在营运宗旨、内部控制和资金壮大等方面存在困难，并据此在发展思路、政府作为和银农合作方面提出了相关政策建议，为农村资金互助组织发展提供实证参考。

【关键词】农村金融 资金互助组织 运行现状 建议

在我国农村的长期发展过程中，农户的生产经营活动往往凭借自身的经验判断，偏向于进行小而全的生产，经济结构调整缓慢，产业化水平不高，农村经济的发展也一直受到资金投入不足的制约。特别对于贫困地区而言，通常地处偏远，与外界隔绝，农户思想落后，大多以进行简单初级的农业种植为主，金融覆盖率极低，很多地区几个村范围内都没有一个银行或者农村信用社的网点。

贫困地区的农民要想提高生活水平，就必须转型于经济型农产品种植或者养殖业等附加值高的产业，农村金融作为农村经济发展过程中最为重要的资本要素，无疑是农村经济增长中不可或缺的一环。农户生产的信贷需求呈现出大量、小额、低层次的特点，而农村资金互助组织根植于村镇，能够集合地方小范围内农户的剩余资金，在组织内调剂资金余缺，具有手续简便、贷款时间灵活、经营成本低等优势，贴近农民，能有效满足农民的信贷需求。

2013年5月起，笔者实地参与了元江卡腊村民资金互助会筹备组建、会员招募、互助借款发放等全过程，近距离了解了偏远贫困地区农村资金互助组织的建设发展和运行现状。在资金互助后正式运行后，通过现场访问及电话访谈方式对该互助会的首批44户会员中的39户进行了访问调查。通过大量实地调查和数据分析，可明显看出卡腊村民资金互助会的建立，缓解了农户的资金不足，达到了服务农户、促进生产的目的，但同时也发现一些困难亟待解决。

一、基本情况

卡腊村民资金互助会位于云南省元江县因远镇卡腊村委会。卡腊村位于玉溪市的最南端，分别与红河县垤玛乡和墨江县龙坝乡接壤，是属于云南黑树林地区的偏远山区，长年来都为人口较少民族支系——哈尼族布孔人聚居区，交通不便，经济发展水平落后，地域间民族纠纷频发，属深度贫困地区。

（一）筹建经过

在认真做好前期摸底调查工作的基础上，2013年5月起，卡腊村挂钩扶贫联系单位人民银行玉溪市中心支行就农村资金互助组织建设的思路广泛征求卡腊村民意见，并先后与卡腊村“两委”班子、因远镇政府、元江县政府开展对接。从2013年下半年开始，陆续完成了会员招募、资金募集、章程拟定和举办创立大会等一系列筹备工作。2013年11月18日，互助会正式挂牌成立，首批招募了44户会员，资金规模达14.88万元，其中，14万元属挂钩扶贫联系单位等无偿捐助，0.88万元由44户会员自愿交纳。

（二）互助会组织架构

根据《元江卡腊村民资金互助会章程》，互助会设置互助会会员大会和互助会理事会两级组织架构，另为方便账目管理，单独设立财会小组二人。

会员大会由互助会所有会员参加，负责决定互助会解散、变更等重大事项；审议修改互助会章程；民主选举产生互助会理事会和财会小组成员；审议理事会财务收支情况；监督理事会和财会小组依法照章履职。

理事会由会员大会选举产生，设理事长一名、理事二名，一名理事兼任互助借款经办员；另一名理事兼任互助会监督员。理事会负责执行会员大会决议；开展日常借款事项审批和到期借款的清收工作。

财会小组由会员大会选举产生，设置会计岗、出纳岗两个岗位人员。会计记账员负责审核理事会借款审批决定的程序和基本要素，按照章程进行账目记录；负责整理和保管借款事项所产生的各类账目和凭证。出纳员负责按照会计审核情况向借款人发放借款，到期收回借款及占用费，定期向理事会报告收支状况。

（三）运行情况

在人行玉溪中支的指导下，2014年初卡腊村互助会完成了建账工作，并正式接受会员互助借款申请。2014年2月16日，经互助会理事会审核同意，互助会向36户会员发放第一批互助借款，共计发放借款10.8万元；随后，根据会员借款申请，互助会理事会又审核同意，向2户会员发放第二批互助借款，共计人民币0.6万元。借款主要被会员用于进行烟苗预定和发展母猪养殖，目前，所发放的互助借款均尚未到期。

二、卡腊村民资金互助会呈现的主要特征

（一）互助借款体现出较强的扶贫和公益性质

元江卡腊村民资金互助会由于绝大部分资金来自于无偿捐赠，从运行伊始就呈现出较强的公益扶贫性质。

1.互助借款的门槛相对较低。在章程中约定：只要是卡腊村户籍的农户，自愿交纳200元以上的入会费，即可成为互助会会员，并可根据需求参加互助会借款。约定较低的会员门槛是为了保证真正有资金需求的贫困户能够加入其中，发挥互助借款的扶贫助困作用。

2.互助借款的资金占用费定价相对较低。由于并非银行借款，互助会会员使用互助借款不支付利息，但是应当向互助会缴纳一定比例的资金占用费，但是从实际情况看，占用费收取的标准都较低。在前后两批发放的共计38笔互助借款中，执行的资金占用费率为4%/年，低于同期银行贷款6%的基准利率，更是远远低于因远镇农村信用社发放的年利率10%左右的一年期信用贷款。

3.互助借款主要体现为小额短期的生产经营性借款。在借款额度上，互助借款的最高限额为人民币3000元，借款期限最长不得超过1年。在借款用途上，在互助会章程中规定：资金的使用范围，主要用于支持互助会会员发展生产性项目，包括种植业、养殖业、农副产品加工业以及能带动贫困户增收的短平快项目。以上规定都是着眼于造血式扶贫的考虑，重点在支持山区农户发展生产，帮助农民增收致富。

（二）互助会管理层与村“两委”干部高度重合

2013年10月12日，在元江卡腊村民资金互助会创立大会暨第一次会员大会上，民主选举产生的互助会理事会、财会小组等管理层人员均与卡腊村“两委”班子高度重合，其中理事长兼任村党总支书记、两名理事分别兼任村委会主任和村民监督委员会主任；两名财会小组成员也分别兼任村委会副主任和村党总支委员。

对此选举结果，笔者对除管理层人员以外的34户会员进行了调查。34户会员（占比100%）都表示这样的选举结果并不意外，其中：认为村干部兼任互助会管理层利大于弊的达31户（占比91.2%），他们主要认为村干部在村民中拥有更高威信，对于各位会员的情况较为熟知，方便会员借款；认为弊大于利的有3户（占比8.8%），这部分会员主要担心自己会否在将来的借款中遭遇刁难。

（三）互助借款的约束机制主要建立于乡间熟人社会的传统信赖

尽管互助会44户会员来自卡腊村委会的8个村民小组、12个自然村，分布较为分散，但由于会员大多为乡村致富带头人及村组干部，彼此都较为熟悉。熟人社会的人际网络，降低了信息成本，减少了逆向选择和道德风险。互助借款的约束机制主要体现为一下特点：

1.熟人把关。互助会的管理层人员尽管都是村干部，但都长期居住在乡村里，并没有脱离农业生产，其负责审核借款，能够很好把握借款人的道德品质、借款用途和乡间信誉等。

2.熟人担保。互助借款超过1000元以上的需要进行担保，熟人担保的方式降低了对抵押物品的依赖，全部38户会员都选择了会员联保的保证方式。

3.熟人催收。借款到期后首先由管理层对借款人或担保人进行催收，无效的则组织所有会员上门催收。

（四）大部分会员都有较强的借款倾向

从互助借款开展以来的情况看，大部分会员都体现出较强的借款倾向，如：前后两批获得借款的会员为38户，共占会员总数的86.4%，如果除去已外出打工的2户会员，已借款会员的占比将更高。笔者分析这主要有以下几方面原因：

1.大部分互助借款均用于经营性生产。互助借款开始受理的时间刚好是年后，正是农户筹备大春生产的关键时期，互助借款大部分用于烟苗预定、化肥储备等春耕备耕工作。据调查，借款用于农业生产和养殖业等经营性目的的会员达31户，占借款会员总数的81.6%。

2.部分互助借款实际上冲抵了日常生活所需借款。据调查，从烤烟播种，到七八月份烤烟成熟上市，这段时间里大部分农户都没有收入，因此常常在亲戚朋友间借款，弥补医疗、孩子上学等日常生活开支，待烤烟售卖后再偿还。资金互助会运行后，会员们实际上用互助借款取代了亲戚借款用于日常开支，此类情况的借款会员为4户，占借款会员总数的10.5%。

3.还有部分农户实际上并无现实的资金需求，但考虑到互助借款占用费率较低，担心不马上借就借不到了，此类情况的共有3户，占比达7.9%。

三、互助会运行中存在的困难

（一）互助会运行中，扶贫和效益两个价值应当如何兼顾

因元江卡腊村民资金互助会的主要资金来自于挂钩扶贫单位投入，所以其互助借款体现出鲜明的扶贫性质。但这也带来的两点困难：

1.如何确保互助借款资金供应的充分有效？出于扶贫的价值考虑，互助会将资金占用率标准定在了基准利率以下，相对较低的费率便刺激即使没有现实、迫切资金需求的会员也纷纷借款。在现有借款上限和会员规模的情况下，互助资金尚能满足，但这也给下一步提高借款上线和扩充会员规模带来的困难。

2.尚缺乏互助合作的激励引导机制。章程规定会员入会的最低缴费金额为人民币200元，但从互助会会员的缴费情况来看，全部会员都选择了最低缴费标准。会员普遍底线缴费的实际情况一方面说明农户的互助合作意识普遍还较低，一方面也说明组织内部缺乏有效的激励机制。对于会员入会的奖励只是年底可以适当分得小额的现金奖励，这样投资收益的不对等，导致会员们都不愿意多交会费。

（二）互助会尚不具备完善的借款审核标准和机制

根据章程规定，由理事会负责借款申请的审核批准，但在操作中理事会对不同借款人的资产状况、项目前景、信誉评价、抵押担保等因素都没有量化的标准，理事会能在多大程度上有效选择借款人是存疑的。在资金规模充足的情况下，提出借款需求的38户农户全部获批，但若借款资金并不能完全满足时，理事会以何种标准来确定人选，确定后又以什么理由来说服落选人，是否会出现借亲不借疏等不规范现象。

（三）对互助会的外部监管力量仍然薄弱

中国银监会于2007年1月颁布了《农村资金互助社管理暂行办法》，然而，截止到2012年6月30日，全国经银监批准挂牌成立的资金互助社只有49家①，大部分的资金互助组织都是在非银监会监管框架下存在。因农村资金互助组织的会员集资、资金管理、互助借款等事项都因涉及农村社会稳定及集体财产安全，并且容易出现手续不规范、借亲不借疏等现象，所以有必要接受外部监管。正规农村资金互助社在相关法律法规和政策约束下，能通过法律手段较好的解决各种违约问题，同时能具备更加合理的设置组织结构和股权结构。但是，一旦纳入了金融监管体系内，就会受到很大的外部干扰，容易偏离最初农民互助的目的，影响社员利益，这也是多年来银监框架下的资金互助社增长停滞的原因之一。从元江卡腊村民资金互助会情况看，因不属于银监会框架下的互助组织，除了接受资金捐助单位及乡镇政府的管理和指导外，尚没有制度化的外部监管机制。

（四）互助资金规模的扩大发展存在较大障碍

如上所述，在强调资金互助组织扶贫作用的前提下，组织内部会员并无多交会费的积极性，这样长期运行下来，互助组织的资金来源没有保障。对于中央财政扶贫资金主导成立的农村资金互助组织，根据国家扶贫办和民政部2009年9月颁布的《贫困村互助资金试点操作指南（试行）》的规定：财政扶贫资金可在互助组织成立时一次性拨付，也可分次拨付。而对于元江卡腊村民资金互助会等这类民间自发成立的资金互助组织，则尚没有争取财政资金投入和支持的制度化渠道。资金规模是互助组织顺利运转的血液，是互助组织进一步发展的基础，较小的资金规模制约了资金互助会的扶贫功能和影响力，仅靠互助组织的自身力量尚不能在兼顾扶贫目标的前提下实现壮大发展。

四、相关建议

（一）建议确立以“放宽准入、统一身份、自我管理”为特征的农村资金互助组织发展思路

1.放宽准入。目前，农村资金互助组织唯一有约束性的规范性文件为中国银监会颁布的《农村资金互助社管理暂行规定》（银监发〔2007〕7号），其中对互助社的成立设定了7项条件。如此严格的设立条件也是银监会框架下的互助组织发展停滞的重要原因。结合落后农村地区的实际情况，《暂行规定》中的发起人数量、10万元的注册资本和营业场所等设立条件都应可以放宽。

2.统一身份。目前，农村资金互助组织主要存在三种类型：银监会框架下的农村资金互助社、2009年以来国务院扶贫办和民政部推动成立的农村资金互助组织、民间自发成立的资金互助组织。要对当前已成立运行的互助组织实现有效的监管，当务之急就是需要统一身份。建议在放宽准入的前提下，由地方银监部门审核发放金融许可证，履行社会团体民政登记的手续，日常监管则宜由地方县一级人民政府负责，解决现存资金互助组织的身份和外部监督问题。

3.自我管理。增强农村资金互助组织，尤其是管理层的自我管理能力，一方面通过定期报告等方式做好财务公开，确保会员利益；一方面也应积极完善内控管理机制，结合自身实际制定量化的借款审核标准，避免关系人借款的发生。

（二）建议成立农村资金互助组织发展扶持基金

无论是银监会框架下的互助社，还是民间自发成立的互助会，都普遍缺乏对互助组织运行成效的外部激励机制。建议财政部门组建农村资金互助组织发展扶持基金，在针对区域内的资金互助组织扶贫效果、运行稳健情况等指标进行绩效评价的基础上，对稳健性指标较好、扶贫效果显著的互助组织进行扶持奖励，奖励金额归入该互助组织的互助资金管理。建议由地方县级人民政府主导扶持基金建设发放工作，结合各地考评情况合理确定奖励发放额度、频率和范围，以期形成扶持农村资金合作组织的长效机制。

（三）建议以扶贫贴息贷款的方式，有序引入银行信贷资金扩充互助组织资金实力

建议将农村资金互助组织增补到扶贫贴息贷款的发放对象中。对于资金实力较强、运行情况稳健、扶贫效应较好的互助组织，授权其从中国农业银行批发扶贫贴息贷款资金开展互助借款业务。如此既能利用扶贫贴息贷款资金壮大互助组织的互助资金来源，农行贷款实行财政贴息后实际利率仅为3%，也能保证互助借款的资金占用费率相对较低，以便于更好发挥扶贫功能。

（四）建议将农村资金互助组织作为中介促进银农合作

农村资金互助组织可作为村镇银行、信用社等与小农户之间的中介。单个农户的资金需求量小，同大量分散的农户打交道需要付出很高的信息搜集成本和监督成本，所以银行不愿到偏远农村设点。如果农村资金互助组织能作为中介，将需要资金的会员资料汇总，统一到村镇银行和信用社进行总量贷款，贷到款后再将款项分到各会员，这样农村资金互助组织利用将自身熟悉会员资产和信誉状况的优势，保障贷款的质量和贷款服务“三农”目的的达成，既降低了村镇银行和农信社的贷款成本和风险，同时也弥补了农村资金互助社资金短缺的缺陷。针对目前农村资金互助组织管理层普遍兼职并缺乏金融专业技能的实际，村镇银行和信用社可以对其管理人员开展专业知识培训，指导协助资金互助组织的管理人员做好借款的审核筛查工作。

注释

①郑晨.“论农村资金互助社存在的基础及发展方向”.《华章》，2014（12），P79。

作者简介：飞传鹤（1987-），男，云南玉溪人，西南政法大学法学院本科毕业，现就职于中国人民银行玉溪市中心支行，研究方向：农村金融；侯丰（1988-），女，云南玉溪人，中南财经政法大学新闻学院本科毕业，现就职于中国人民银行玉溪市中心支行，研究方向：金融学；何剑（1987-），男，云南玉溪人，云南师范大学商学院本科毕业，现就职于中国人民银行玉溪市中心支行，研究方向：农村金融。