北京人口发展矛盾、影响因素与对策研究

李茂　张真理

摘要：在对北京市人口发展的突出矛盾论述的基础上，认为影响北京人口健康发展的直接原因是流动人口规模的急剧扩张，而北京地区流动人口规模急剧扩张是受当前我国社会经济发展的宏观背景与地方特殊因素共同影响。从尊重人口迁移和集聚的规律出发，提出首都人口发展的主要思路以及解决对策，即区域经济协调发展，产业就业源头控制，优化城市空间布局，改革公共事业产品定价机制，稳步推进城乡结合部管理体制机制改革，建立制度保障。

关键词：人口发展 ；人口规模 ；影响因素；对策

中图分类号：C924；F124

一、北京人口发展的突出矛盾

与北京市人口发展现状特点相适应，北京人口发展面临的突出矛盾表现为总量矛盾、结构矛盾和分布矛盾三个大的方面。

（一）总量矛盾：人口总量与资源、环境约束的矛盾

2013年底，北京常住人口总量已经超过2000万，达到2114.8万人，其中，常住外来人口802.7万人，占常住人口的比重为38%。①但首都的资源环境对人口的承载能力十分有限，2013年内雾霾天气等事态多发，生态环境质量总体难以令人满意。

（二）结构矛盾：人口的就业结构与北京市经济社会发展需要不匹配

第一，劳动年龄人口比重下降，但适龄劳动力需求上升。随着北京经济结构的转型和发展，服务业比重的不断提升，高科技产业的不断发展，对青壮年劳动者数量的需求也日益增加。

第二，某些行业的初级工人长期供应不足，如2012年度劳动力市场需求大于供给的前十二个职业中，一半以上是近三年供不应求缺口最大的职业，且主要集中在居民服务和其他服务业、批发和零售业、住宿和餐饮业。

第三，技术工人供给不足。技术工人，尤其是高级技工供给不足，是长期制约北京经济发展方式转变和产业升级换代的瓶颈问题。

（三）分布矛盾：常住外来人口聚集地正好是社会管理、公共服务与基础设施薄弱地

近年来，常住外来人口中居住于城市功能拓展区比重超过50%，城乡结合部地区尤为集中。造成这一矛盾有几个关键性因素：第一，外来人口收入较低，消费能力不足，压缩消费需求的愿望强烈。第二，针对外来人口的公共服务（包括提供可支付的住房）不足，生活费用却不断上涨。第三，城乡规划的不同步、不统一、不衔接，以及城市发展规划中重经济规划轻社会规划、生活规划、服务规划。第四，三元分割的社会管理体制，即居民、村民、外来人口分别采用不同的管理制度。

二、影响北京人口发展的因素分析

影响北京人口健康发展的直接原因是流动人口规模的急剧扩张，而北京地区流动人口规模急剧扩张是受当前我国社会经济发展的宏观背景与地方特殊因素共同影响。

（一）北京人口过快增长的宏观背景

北京人口过快增长的宏观背景主要体现在以下四个方面。

1.农村剩余劳动力的存在

近代以来，我国农村人口数量庞大，人均耕地面积少，再加上工业起步晚，城市化水平低，大城市、大农村并存，城乡二元结构突出等原因，农村劳动力一直供大于求，只不过在计划经济时期处于隐性状态。改革开放后“家庭联产承包责任制”使农民获得了土地的使用权和经营权，解除了对农民经济活年代以来，农业领域容纳劳动力出现了绝对量下降的情况。随着我国经济发展与城乡二元经济结构的逐步改善，农村剩余劳动力总量上出现了下降的趋势，在2010年左右，农业中可供转移的劳动力规模约为4300多万。②根据推算，未来10年全国农村每年还要新增劳动力600多万。

2. 人口流动的比较收益较高

人口流动的自身流动意愿是推动人口流动的主观因素，而人口流动的比较收益是产生流动意愿的根本原因。随着改革开放战略的实施，虽仍有一些制度性障碍存在，但人口流动的制度性成本已经大幅度降低。广大农村人口流动的收入预期大幅度提高。在预期收入的提高和流动成本降低的双重作用下，人口流动能够获得较高的比较收益，这一要素成为了人口流动的强大内在动力。

3. 城市化进程加快

在正常情况下，工业化水平的提高和经济的发展必然带动城市化水平的提高。但从建国到1978年期间，我国城市化进程相当缓慢。在1950至1980年的30年中，工业化进程的加速发展，我国工业总产值1978年比1949年增长了38.18倍，工业总产值在工农业总产值中的比重，由1949年的30%提高到1978年的72.2%。1978年改革开放以后城市化进程加速，乡镇企业的发展，使得中国的城市化呈现出以小城镇迅速扩张、人口就地城市化为主的特点，与工业化速度的差距逐步缩小。究其原因，主要是由于传统计划经济体制下实行重工业超前发展战略和不合理的城市规模分布；而新工业化中存在的弱质问题特别是企业弱质问题，是改革开放后我国城市化滞后的主要原因。

4. 城乡差异与地区差异仍然明显

第一，从城乡居民人均收入比来看，城乡居民收入差距进一步拉大。我国在改革开放初期城乡居民人均收入比为2：1，1995年为2.72：1，2001年为2.92：1，2003年进一步扩大到为3.23：1， 2011年约达3.13：1。如果再将城市居民享受带有很大福利性成份的住房、医疗、教育、交通、以及公共服务等计算在内，我国城乡居民实际收入差距并未有得到有效的缩小，反而在拉大（见图1）。

第二，从基尼系数来看，城乡居民收入分配的社会公平程度严重失衡。1978年前我国城乡居民收的综合基尼系数约在0.20～0.24之间，1990年为0.343，1995年为0.389，2005年后达到0.437。这说明城乡居民之间收入分配差异正在扩大。

第三，从城乡居民人均生活消费支出来看，我国城乡居民消费水平差距进一步拉大，也表明收入差距的扩大。1978年城乡居民消费水平的差距是267元，城乡居民人均生活消费支出比例为2.9：1。2010年城乡居民消费水平的差距扩大到7265元，城乡居民人均生活消费支出比例为4.05：1。可见，城乡居民消费水平差距比城乡居民收入差距更为明显。

第四，从恩格尔系数看，城乡居民消费结构的差距很大。在20世纪80年代末和90年代初期，农村居民家庭恩格尔系数下降较快，与城镇居民恩格尔系数逐渐接近。但是在90年代中后期，城镇居民恩格尔系数下降的速度就比农村居民更快一些，城乡居民人均恩格尔系数差距逐渐拉大。1978年城乡之间恩格尔系数的差值不高于4.5个百分点，2002年扩大到8.5个百分点，2011年差值有所缩小，但仍在4.1个百分点。

（二）北京人口过快增长的特殊性

北京人口过快增长的特殊性主要体现在以下三个方面。

1.北京社会经济发展对外来劳动力的需求长期存在

首都自身的新增劳动力不能满足劳动力更替和扩充岗位的需要时，就会出现对外来劳动力的绝对需求；而在城市劳动力数量充足、只是由于其择业观念、就业渠道、工资福利待遇等“错位”产生出一部分职业、岗位空置时，城市也会有对外来劳动力的相对需求。从北京市目前的情况来看，对外来劳动力的客观需求主要是“结构性”的相对需求，外来劳动力主要从事居民服务业等行业工作。

2.城市功能集中带来明显的人口集聚效应

城市的职能就是由多个特点清晰明确的功能区充分地发挥自己作用来实现的。城市功能区的形成过程是产业或者城市功能要素在特定的城市空间集聚的过程。北京是中华人民共和国的首都，是全国的政治中心、文化中心、科教中心，又是世界著名古都和对外交往的现代国际城市。因此，城市功能的集中给北京人口的向心集聚带来了重大的影响。

第一，强大的行政部门资源吸引大量的劳动力。二、三、四环以内是中共中央、全国人大、国务院、全国政协等国家首脑机关及部委所在地，是国家政治中心的主要载体，也是北京市行政机构和外省市驻京机构聚集地（如下图2、3、4所示）。行政机关特别是中央行政机关的存在不仅带来了丰富的物流、人流和信息流，更因为政务往来，促进了区域商务圈。众多行政、事业单位坐落对区域内各行业的发展形成重大影响，形成区域“行政经济”这一独特现象，带动了为其提供服务的行业发展。这些服务行业的发展对劳动力，特别是低端劳动力的需求较大。

第二，行政部门具有较大的就业带动效应。与其他大型城市相比，北京的政务部门多，拥有丰富的行政人力资源。以“公共管理与社会组织年末在岗职工人数”为例。公共管理与社会组织包括“中国共产党机关、国家机关、人民政协和民主党派、群众团体、社会团体和宗教组织”。其中，群众团体、社会团体和宗教组织在岗职工人数在其中的比例有限，大部分还是党政机关。以2011年年末，北京的“公共管理与社会组织年末在岗人数”与比上海与广州的总和还要多，是重庆的1.6倍（见表1）。

从总体上来看，在政府部门直接就业的人员占北京市劳动力总量的比例较小，但从行政部门的就业带动效应来看，其带动的上下游产业就业数量就显得十分可观。

3. 环首都贫困带的存在

由于生态、发展水平和制度设计等原因，北京与周边的经济势差较大，有着明显的地区经济差异，发展不均衡，这是北京经济社会发展中的一个特殊现象，也是北京人口快速增长的一个特殊因素。从国家级贫困县的分布图可以看出，首都周边还有大量的贫困县，特别是北京的西北部地区毗邻着几大贫困县，而上海与广州的情况则好于北京。有专家指出，从北京市中心到张家口康保县方向，随着距离的增大，人均GDP呈衰减趋势。距北京市中心80～100km是明显的分界点，2003年北京市中心的人均GDP是48000元，到100km处下降为7000元，到220km处人均GDP约4000元。③仅张家口、承德、保定三市就有25个贫困县、167万贫困人口，形成了 “环首都贫困带”。

环首都贫困带呈带环绕于北京周围的冀北地区，包括张家口、承德市的16个国家贫困县，150.4万贫困人口（贫困标准为625元/年，1999年）。然而经过多年的发展，这一现象并未有所改变，大部分地区仍处于贫困之中（见表2）。

三、北京人口发展的主要思路和对策

北京人口发展的主要思路与对策如下。

（一）主要思路

人口迁移、集聚有其自身的规律，是在市场经济和城市化过程中，受成本—收益引导而实现的劳动力资源的重新配置。因此，人口发展政策制订应该充分尊重人口迁移和集聚的规律，通过合理的规划，引导人口有序流动、合理分布，实现人口规模目标。通过提高科学技术水平和城市管理水平，放宽城市的资源约束，扩大人口容量，提高城市发展的协调性，将人口聚集产生的负面影响降低。

1.积极全面贯彻落实国家城镇化发展战略是解决首都人口发展矛盾的基本途径

我国的城镇化将是以实现公民的自由迁移、农民工平等享有市民待遇、改变城乡收入分配格局为目标的。只有积极贯彻落实国家的城镇化战略，才能缩小城乡收入差距，减少乡—城人口流动的驱动，才能培育大批符合北京需要的劳动力资源，推动北京产业的升级换代，才能改变北京基础设施建设和公共服务体系不对等和不均衡状况，从而最终解决北京的人口矛盾。北京市应该积极推进城乡一体化建设新格局的形成。加快郊区城镇化，加快建设现代化国际新城，增强郊区农村发展活力，提高郊区基本公共服务水平，从而有利于承接中心城区功能，人口的合理疏解和分布。

2.以建设世界城市为目标，实现人口调控的两个转变

以建设世界城市为目标，实现人口调控的两个转变：向结构和分布调控优于规模调控转变；向规模调控与提高城市人口承载力并重转变。按照国家实现代化建设战略目标的总体部署，到2050年左右，北京要建设成为经济、社会、生态全面协调可持续发展的城市，进入世界城市行列。对比北京市与其他世界城市的差距，人口调控应该实现两个转变：

第一，从以规模调控为主向结构和分布调控先于规模调控转变。实现这样的转变主要有三个原因：首先，北京的人口密度相比并不算高，但却存在人口分布的不均衡，首都功能核心区人口密度过高的问题。其次，到2020年人口将进一步向城乡结合部聚集，分布矛盾将更为突出。第三，当分布矛盾和结构矛盾缓和后，有利于解决总量矛盾。比如通过对流动人口人力资本投资获得大量北京产业升级所必须劳动力条件，从而推动北京产业转型换代，减少对外部劳动力的需求。城乡结合部基础设施完善后，可以采用阶梯电价和阶梯水价的方式，改变水资源的消费方式，引导人口流动行为。第四，总量矛盾只能采取间接调控的措施，即产业的调整和升级。

第二，从单向的人口规模调控向规模调控与提高城市人口承载力并重转变。由于科学技术、城市管理水平等因素的变化，适度人口规模是动态发展的。换言之，“适度人口规模只具有远期目标的参考作用和特定城市生活方式的借鉴作用，是考虑了若干有限因素并基于我们目前对事物规律的认识基础上的规划结果” 。④因此，我们一方面应当重视规模调控目标，以此为引导城市健康发展，另一方面我们也无需过分恪守某个数值节点，应发展社会经济条件，提高科学技术水平和城市管理水平来提高城市的人口承载力，改善城市宜居程度。

3.建立以经济手段为主导，其他调控方式为补充的综合调控机制

调控人口规模、结构和分布主要依靠经济手段影响人口流动的成本和收益。经济发展结构和规模直接决定产业结构和就业结构，产业结构和就业结构决定企业的就业岗位和就业人口，就业岗位的属性对应着就业人员的收入水平，而岗位数量对应着对流动人口的接纳能力，因此，某个地区的经济发展速度和产业发展导向关系到流动人口的收益，而地区相应的居住生活成本以及相应税费制度对应着流动人口的成本，这是市场经济体制下的人口流动的主导因素。因此，北京人口调控的主导思路应该从“强制管人”转变为分阶段的“以业控人”，并不断完善和丰富调控手段，更多借助产业政策和税费政策等经济手段，并结合相应行政手段（户籍控制、社会制度、教育制度），形成市场和政府调控的合力。

4.人口融入是人口调控的重要内容

促进流动人口社会融入，是推进城镇化、实现人口合理布局及经济发展方式转变的必然选择。促进流动人口社会融入是人口调控的基本内容。

第一，流动人口社会融入利于从根本上改变城乡差异问题，消解人口流动的动因。目前，我国规模庞大的农民工及其家庭成员“流而未迁”，“农民”数量没有真正减少。这些正是人口大规模向北京聚集的重要原因。因此，必须促进流动人口融入城市，真正形成支撑经济结构战略调整的人力资源和社会基础，才能从根本上实现人口调控目标。

第二，促进流动人口社会融合，利于城市的和谐稳定，实现人口与社会的协调发展。制度的隔离客观上强化了流动人口的地缘、乡缘、亲缘关系，加剧了社会分化，在城市内部出现了新的二元结构。一些地区流动人口与户籍人口倒挂，外来人口与本地人口存在经济利益冲突，极易激发社会矛盾。

第三，促进流动人口社会融合，利于实现人的全面发展和提升国民素质，是人口结构调控的重要内容。流动人口的社会融合，是流动人口接受城市文明、由农民向市民转变的过程，是流动人口共享城市发展成果、获得平等发展机会的过程，也是增强城市包容性、推进基本公共服务均等化、提高社会管理和公共服务能力的过程。

（二）北京人口发展进程中的对策性建议

北京人口发展进程中的对策性建议如下。

1.促进区域经济协调发展

要使人口达到有序流动，从根本上要逐步消除区域发展不均、城乡二元结构，以及公共资源和服务分配失衡等问题。首先，要大力提高中小城市的人口吸引力，促进人口合理分布。农村劳动力呈现梯度转移规律，即他们往往首先流向县城、然后是省城、最后才是直辖市和首都。大力发展中小城市，对于促进农村剩余劳动力区域内自我吸收，合理分流人口具有重要的意义。国家可以加大对中小城市的投资力度，尤其是加大对这些地区基础设施的投入，缩小其与大城市之间的差距。低级别城市到高级别城市逐步放开城市户籍限制，满足农民就地市民化的愿望。加快推进基本公共服务均等化，以服务调控人口的合理分布。

与此同时，推进京津冀区域一体化发展，减少周边城市人口向首都聚集，同时推动北京人口向周边城市疏散。优化京津冀各地区的支撑产业，形成优势互补的地域分工结构，加快次中心城市建设，促进流动人口的合理流动和分布。北京和天津要发挥集聚经济优势，发挥引领带动作用。加快石家庄、唐山发展为超大城市，加快发展廊坊、保定、秦皇岛、沧州成为特大城市，加快北京市新城建设，逐步发展成为中等城市，促进多中心城镇分布格局的形成。

2.产业就业源头控制

第一，加强产业发展的政府引导，完善产业准入和退出机制。北京市应加强对产业结构调整和布局的指导，促进各功能区域主导产业错位发展、协调发展。 一是完善产业发展指导目录。进一步明确不同功能区域鼓励、限制和禁止的产业，引导产业合理布局。二是严格市场准入制度。适时修订形成更加严格的项目准入占地、耗能、耗水、废物处置利用率、资源产出率、“三废”排放等全市统一的强制性标准，并鼓励各区县在项目引进中实行严于国家和市级标准的准入条件。三是完善市场退出机制。对不符合区域发展方向的产业，通过手段，推进产业转移和退出。

第二，推进产业结构的调整和升级。建立以科技进步和人力资本为主导的新的发展机制，通过提升高新技术和现代制造业发展水平，提高生产效率，不断减少对低人力资本劳动力的需求；坚持高端发展方向，降低低端传统产业对劳动力的需求，减少人口集聚规模。

3.优化城市空间布局

第一，中心城调整优化，加大城区人口疏解力度。加大中心城人口疏解力度，鼓励部分行政办公、教育、科研、医疗等现有和新增功能向新城等外围地区疏解。通过在土地使用、税收、搬迁费用、购房、子女教育等方面给予适当的优惠或补贴，以引导政府机关、企业和学校向周边卫星城市迁移。

第二，加快新城发展，强化人口与产业聚集功能。支持新城教育、科技、文化、体育、卫生等公共服务和生态环境建设，加大中心城优质公共服务资源向新城辐射力度，努力实现新城人性化、精细化、集约化、生态化发展。

第三，加快职住交通平衡体系建设，缓解城区人口通勤压力。应实施快速交通体系联结就业中心和高密度居住区策略，减少职住分离带来拥堵和环境污染。在进行城市空间规划和土地供给时，应当鼓励产业向“六大高端产业功能区、四大高端产业新区、专业集聚区”集中；加强交通规划和城市规划的衔接，在从就业中心延伸到城市外围的轨道交通周边提供居住用地，或者在就业中心和相应的居住密集区之间提供便捷的快速交通设施；加强交通弹性需求管理，可以通过提高停车费、征收高峰时段拥堵费等经济手段引导市民出行。

4.改革公共事业产品定价机制，使价格反映公共事业产品的成本上升趋势

当城市规模达到一定程度，物价的上升会带动生活成本的上升，从而引导人口扩散。目前北京公共事业产品的定价机制远远不能反映公共事业产品成本上升的趋势。当公共事业产品的价格不能反映实际的成本上升趋势的时候，通过物价调整人口流动的机制也就失效了。因此，应当逐步改革公共事业产品定价机制，使其反映公共事业成本上升趋势，逐步发挥物价调整人口流动的作用。

5.稳步推进城乡结合部管理体制机制改革，提高地区承载力

第一，推进集体经济产权改革，为本地区产业发展奠定基础。集体经济产权改革，不仅让集体经济组织成员与集体经济资产及其收益之间建立了直接的联系，而且有利于土地流转，提高土地经营效益。政策上，应当允许集体经济组织根据规划直接利用土地发展非农产业，降低城市化的成本，从而有可能在本地区内实现流动人口的职住平衡。

第二，应由市区政府负担基础设施建设的费用。目前，城乡结合部地区主要由当地集体经济组织负担基础设施建设的费用，而利用基础设施的群体远远超出了本集体经济组织的范畴。这相当于以集体经济组织的收入补贴非集体经济组织成员。应当由市区政府根据城乡结合部地区实有人口统一规划和建设基础设施。

第三，在公共事务治理上，搭建起合作治理的平台：政府是主导（把握方向，政策支持和资金扶持），社区自治组织是中介（沟通政府与居民）和平台（聚合民意、自我管理），居民是参与者（民主自治）与需求者（服务的对象），企业、社会团体和非营利组织是助推器（提供专业化的服务和产品）。

6.建立较为完善制度保障

第一，构建首都人口协调控制领导小组，设立专门的人口政策委员会，由北京市各人口管理部门的相关领导组成。通过成立专门的人口政策委员会，明确落实政府责任。人口政策委员会的职责包括负责部门协调，落实可持续发展的人口政策目标，制定必要的人口调控措施，指导具体措施的执行；监测人口变化，组织专家调研，分析预测人口变化，评估政策效果；向人大和政协报告行政区划内的人口密度变化；组织基层干部队伍的专业培训；审核批准重大建设项目的人口密度环评和周遍人流变化环评，指导城乡规划工作落实人口密度控制要求；检查监督人口统计工作。

第二，加强各级政府的人口管理工作。把人口规模总量调控分解到区县，将人口资源环境协调发展纳入区县政府绩效管理考评指标体系。

第三，借鉴上海等地经验，加快建立统一居住证制度。统一居住证有利于加强流动人口信息采集，共享信息资源，方便政府各有关部门掌握流动人口的动态，提高服务和管理的效率。

第四，应该建立以居住证制度为基础、以公安人口管理系统为支撑、相关部门共建共享的实有人口服务管理信息系统；建立以村（居）人口信息采集为基础、以市人口计生全员人口信息系统为平台、以人口流动及区域动态分布为主要功能的人口规模调控辅助决策系统，为人口服务管理提供多方参与、多元支撑、多维服务的工作机制。

注释：

①北京市统计局，国家统计局北京调查总队：《北京市2013年国民经济和社会发展统计公报》，《北京日报》，2014年2月13日第四版。

②都阳、王美艳：《农村剩余劳动力的新估计及其含义》，《广州大学学报（社会科学版）》，2010年第四期。

③樊杰：《京津冀都市圈区域综合规划研究》，科学出版社，2008第一版，第28页。

④张善余：《产业调整与上海城市人口再分布》，载《华东师范大学学报（哲学社会科学版）》2001年第7期。

参考文献：

[1]沈金箴.东京世界城市的形成发展及其对北京的启示[J] .经济地理，2003（4）.

[2]陆军，汪文姝，宋吉涛.纽约、东京与伦敦的人口规模演变[J] .城市问题，2010（9）.

[3]王桂新. “大城市病”的破解良方[J] .人民论坛，2010（32）.

[4]王桂新.我国大城市病及大城市人口规模控制的治本之道—— 兼谈北京市的人口规模控制[J] .探索与争鸣，2011（7）.

[5]黄匡时.特大城市的人口调控：东京经验及其启发[R] .中国人口·资源与环境2013年专刊——2013中国可持续发展论坛（一）， 2013.

（编辑：韦京）