政府重大决策绩效评价体系研究

李江涛

摘要：研究了政府重大事项决策绩效评价的相关概念，认为我国重大决策绩效评价存在以经济中心较为单一的指标评价体系、部分评价指标难以量化、缺乏真实性、对政府决策绩效评价重视程度不够、政府决策绩效评价结果的运作机制不健全、绩效评价结果缺乏可比性等问题，从重大决策预期目标体系的设定、评价指标体系的设定、评价及改进等方面着手对政府重大决策绩效评价体系进行了构建。

关键词：政府；决策绩效；评价体系

中图分类号：D630

一、政府重大事项决策绩效的相关概念

政府重大事项决策绩效的相关概念分为以下几个部分。

（一）政府

目前对于政府的概念还没有完全统一的界定，总体来说有狭义和广义之分。狭义上的政府仅指“国家政权机构中的行政机关，是指行使国家权力的行政机关，当代中国政府包括国务院和地方各级人民政府。”[1]广义上的政府是“行使国家权力的全部机关，包括立法机关、行政机关和司法机关以及国家元首。”[2] 这里我们依据国务院在2004年颁布的《全面推进依法行政实施纲要》中关于政府四项基本职能，并结合霍琳琳（2010）[3]中关于政府的定义，本文认为“政府就是运用国家权力进行经济调节、市场监督、社会管理和公共服务的行政机关，其一切行为都是为了国家的发展。”

（二）重大决策

决策（Decision Making）是管理者为了实现一定的目标或在处理管理中的实际问题时，从各种备选方案中做出选择的行为，简单地说，决策就是做出决定，是在将要进行的活动之前做出抉择的行为，它表现为关于组织追求的目标和发展方向的战略性决定，也可能是关于处理一些具体问题的手段、措施等战术性选择，还可能是关于组织活动的原则、程序的规定等。[4]

按照不同的标准，决策有不同的分类。按决策的影响范围和重要程度不同，可分为战略性决策和战术性决策；按决策主体的不同，可分为个人决策和集体决策；按决策的问题是否经常出现，可分为程序化决策和非程序化决策；按对决策结果的了解程度不同，可分为完全确知条件下的决策、风险型决策、未完全确知条件下的决策。

重大决策就是对于所涉及的问题范围比较广、影响比较大、要考虑的因素多而复杂、所面临的风险也比较大，会影响到政治、经济、社会的方方面面，关乎老百姓的切身利益的决策[5]。

政府重大决策则是指国家的行政机关通过运用国家的权利为解决某一重大问题或实现一定的目标，通过运用科学的理论和方法来客观的分析现实条件，提出解决问题的方法并加以实施的过程，主要表现为具有普遍约束力的法规、政策等。

（三）绩效

绩效即成绩、效益，指政府在制定和实施一系列决策的过程中通过投入人力、物力、财力等方式来实现预期目标。政府决策的绩效可以通过决策制定、实施过程中所发生的投入和最终产出的比值、经济增长率、居民幸福感的增强程度、对环境的影响程度等指标来进行评价。

本文对政府重大战略性决策绩效进行评价，即由政府的高级管理层做出的关于国家发展方向和发展远景的决策，关系到国家发展的全局性、长远性、方向性，关乎重大国计民生的决策绩效进行评价。

二、我国重大决策绩效评价的现状及问题

我国对政府决策绩效进行评价的研究起步较晚，始于20世纪80年代，起步阶段决策绩效评价主要是围绕“目标责任制”；发展到20世纪90年代中期后，政府决策绩效的评价不再是单一的指标，政府对社会的服务水平、公众的评议状况等也列入了考核的范围，政府决策绩效评价的广度、深度都有了很大的提升。1999年初，中国行政管理学会与有关部门成立了联合课题组，开始研究公共部门（政府）决策绩效评估的国际实践、特点以及发展趋势，总结了我国政府机关绩效管理的发展现状[6]。马先男（2008）[7]构建了地方政府决策绩效的评价体系，并通过该体系对宁波市政府的决策绩效进行了实证研究，结果表明宁波政府决策绩效还是比较高的。

我国政府的决策绩效评价到目前为止已有了近30年的发展历程，经过多年的发展，政府决策绩效的评价包括的内容越来越广泛、评价的结果也越来越贴近实际，但是目前的决策绩效评价还存在以下几个方面的问题：

（一）以经济为中心较为单一的指标评价体系

在以经济建设为中心，全面建设小康社会的大环境下，GDP已成为我国政府进行重大决策绩效评价体系构建时占有绝对权重的一个重要考核指标，而对社会发展、生态环境保护和治理、人们自身发展等方面的评价指标缺乏或者对其赋予的权重过小。GDP作为衡量一个国家或地区一段时间内生产的最终产品和劳务货币价值的体现，无疑是评价经济发展状况的重要指标，体现了某项决策所带来的经济发展成果，但是GDP的增长并不能代表人民福利的增加、社会财富的增长、贫富差距缩小等，如果GDP的增长是以消耗大量的自然资源，破坏生态环境的基础上形成的，那即使某项决策带了GDP的快速增长，也不能说这项决策是非常成功的，反而是很失败的。

随着社会的不断发展，人们在注重经济发展的同时也非常关注生态环境的保护、贫富差距问题、人们受教育的程度和受教育的公平等问题。在设计政府重大决策绩效评价指标时要考虑多方面的因素，确保人们最大程度的享受决策所带来的社会福利，而不是较为单一的经济指标评价体系。

（二）部分评价指标难以量化、缺乏真实性

决策的制定和实施者是政府，一方面政府的产出大都是服务，具有无形性，这就决定了政府决策绩效的某些评价指标难以量化。要获取这些数据进行评价大都要进行问卷调查，而问卷调查的结果是人们依据自己的主观评价给出的分数，缺乏统一的评价标准，具有主观随意性，可能使考核的结果有失偏颇；另一方面政府重大决策的实施往往不是一蹴而就的，实施的过程需要很长时间，由于政府行为的连续性和相关性，使得政府的产出和贡献在短时间内难以度量，有些指标即使在短时间内可以度量出来也和实际数据存在出入；最后，现行的评价体系所获得的评价数据是由地方政府进行初步统计，然后层层上报中央政府而形成的，这中间可能存在地方政府的官员为了自己的仕途而人为地夸大政绩、减弱人民群众的不满、伪造绩效评估数据的可能性，从而使重大决策绩效评估的数据不真实，评价结果和事实不符。

完善政府重大决策绩效评价，需要在采集政府决策绩效评价数据的渠道和技术上进行完善，减少正确信息的损失，增强难以量化指标评价的公正性，使政府重大决策绩效评价达到预期的目的。

（三）对政府决策绩效评价的重视程度不够

目前，政府、社会公众对政府决策绩效评价还不够重视，主要表现为：对政府决策进行评价的机构仍是政府部门，而不是独立的第三部门，自己对自己的行为进行评价很可能敷衍了事或者尽量向好的方面进行评价。他们认为对决策绩效进行评价就是在走形式主义，是做给社会公众和上级领导看的；在评价体系的制定过程中，参加制定的人员大都来自政府部门，这就使得所制定的评价体系所产生的最终评价结果会造成某种单一利益最大化；在向社会公众发放调查问卷进行信息采集时，社会公众往往认为政府这是在走形式主义，对待调查问卷不够认真，随意填写，还有的可能迫于当地政府的压力，隐藏了自己的真实感受，将政府行为进行美化等等；在对政府决策绩效评价的结果进行公示时，社会公众对此漠不关心，有的社会公众甚至都不知道其作用。

由于政府和社会公众对决策绩效评价不够重视，会使得这一评价过程过于形式主义而失去了其真实存在的意义。政府和公众要加强对决策绩效评价体系的了解和重视程度，依托独立的机构来对政府的决策绩效进行指标体系的合理构建、决策绩效的真实评价，科学规范决策绩效的管理。

（四）政府决策绩效评价结果的运作机制不健全

对政府决策绩效进行评价的目的就是使决策不断地趋于完善，使社会福利最大化。现行的政府决策绩效评价就是单纯的为评价而评价，在相关机构对决策绩效做出评价时，相应的政府当局没有认真分析评价的结果，更不会针对评价结果所反映出的问题而在决策的实施过程中进行改进。如何将评价结果与决策的实行进行挂钩，将评价结果作为完善决策的重要依据之一，充分行使决策绩效评价的话语权是目前决策绩效评价运作机制的最大问题。

（五）绩效评价结果缺乏可比性

“现在的公共部门管理将目标作为首要目的，其他都退居其次”[8]，这充分的体现了政府部门设定目标的重要性，而目前我国政府的各项重大决策在决策实施前缺乏对决策目标的设定，即没有设定各项指标在决策实施后应该达到的一个合理数值。这就使得在现有评价体系下对政府重大决策绩效进行评价的最后得分是一个绝对数，而不是现有的决策结果与预先设定的决策目标偏离的相对数，这样的一个绝对数就使得重大决策绩效的评价结果缺乏可比性，对决策的调整缺乏导向性作用。

三、政府重大决策绩效评价体系的构建

在研究了我国现有的重大决策绩效评价体系的运行现状和存在的问题基础上，本文力求改善现有体系的不足，并以我国当前政治、经济、社会、生活的实际情况为依据，在深入研究国外政府决策绩效评价较成功的评价体系基础上，构建出一套符合我国国情、相对较为科学、完善的决策绩效评价指标体系，切实推进我国政府决策绩效评价工作的开展，为决策的实施和调整提供可量化的指标依据。

（一）重大决策预期目标体系的设定

为保证重大决策的科学性，需在进行重大决策时，对重大决策所产生的对经济、社会和环境的影响进行分析，设定重大决策的目标体系。既为重大决策的执行提供导向性作用，也为重大决策的评价提供了基础。政府重大决策目标体系的设定分别从经济、社会和环境三个方面来进行。

1.经济指标

经济指标反映了某一决策对一个国家或地区的综合经济实力的贡献程度，它是政府促进经济发展的重要体现，也是政府决策目标和政府决策绩效评价的一个重要方面。决策预期目标经济方面的指标主要从对经济规模的贡献度、经济效率、经济结构的改善程度、经济潜力的发掘四个方面进行选取。

2.社会指标

社会指标反映了某项决策对社会发展的总体情况的贡献情况，也是决策目标的一个重要方面。决策预期目标的设定，社会方面可以从社会安全、社会生活两方面的贡献度来进行选取，这几方面更能比较全面的反映决策对社会所产生的影响。

3.环境指标

环境指标主要反映某项重大决策对于生态环境的影响程度，是现代政府需要关注的决策目标之一，环境指标主要从对环境的污染、治理和传统资源消耗三个方面来反映。

（二）评价指标体系的设定

为更好地对重大决策的绩效进行评价，需对照目标的完成情况，设定评价指标体系。

1.指标的设定

根据绩效目标体系，选取合适的指标，具体包括：

经济方面，选取决策所能带来的GDP的增加值衡量对经济规模的贡献度、决策的投入产出比衡量经济效率、决策所带动其他产业的增加值来衡量经济结构的改善程度、该决策所能吸引来的外资或本土以外的资金、企业的数量来衡量经济潜力的发掘程度。

社会方面，选取该项决策所能提供的工作岗位数（即失业率的减少程度）来衡量社会的安全程度，决策对人们生活条件的改善程度来衡量社会生活。

环境方面，该项决策所能带来的大气污染物、污水、固体废弃物排放增加量和噪音污染作为对评价环境污染的指标，绿化面积的增加量作为环境治理的衡量指标，传统自然资源消费的增加额作为传统能源消耗指标。

2.指标赋值

首先，对上述的十三个二级指标进行分级，每个指标分别分为一至五共五个等级，然后对这五个定级进行定义。这里我们设定达到决策预期目标95%～105%这一范围为三级，即预期目标，设四级、五级为超额完成了预期目标，一级、二级为没有完成预期目标。例如，GDP增加值为预期目标的105%～110%设为四级，超过了110%设为五级。不能量化的指标本文通过细化描述进行界定，如图1所示的人们生活条件改善程度这一指标；最后，对这五个等级进行配点，三级为标准权重，在此基础上分别对一、二、四、五级设定权重。（见表1）

3.建立评价表

本文通过先后组织80余位专家，经过专家论证与投票，通过德尔菲法、专家调查加权法等相继确定了重大事项决策管理的相关指标与具体权重，最终制定了政府重大事项绩效决策评价表（见表2与表3）。其中，表2列出了政府重大决策绩效评价指标体系，表3列出了政府重大决策绩效评价表。

（三）评价及改进

每项决策的实施可分为不同的阶段，每一阶段都有不同的预期目标。在决策实施过程中，通过收集各阶段所取得成果的各项数据，对照表3就能计算出每项指标所对应的等级和得分，将每项指标的得分进行加总就能算出该决策绩效的总得分。如果最终得分为100分，说明最终结果和预期结果基本没有偏离；如果超过了100分，说明最终结果超过了预期目标，该决策得到了顺利的实施，很好的促进了经济、社会和环境的建设；如果低于100分，说明决策没有实现预期目标，这就需要相关人员通过各个指标的得分情况推断出决策实施过程中出现的问题，并采取相应的措施及时的进行调整和完善。

四、结论

政府重大决策绩效评价体系是一个多层次、多指标的复合体系，在遵循一定的价值标准的基础上，从理论上构建了一套完整的政府重大决策绩效评价体系，并通过专家论证、党政机关工作人员进行问卷调查的基础上进行了指标的筛选，最终形成了一套包括三大方面、13项较易量化和获取的指标构成了一个系统的体系，力求为我国政府重大决策绩效评价方面提供参考，推进我国重大决策绩效评价工作的顺利进行，并为决策的制定和调整提供理论和数据的支撑。政府应以法律的力量来推动决策绩效评价体系的实施，建立决策绩效评价管理制度，对决策绩效进行跟踪、指导，使重大决策切实的惠及广大人民群众的根本利益。

参考文献：

[1]魏娜，吴爱明.当代中国政府与行政[M].北京：中国人民大学出版社，2002.

[2]张立荣.论有中国特色的国家行政制度[M].北京：中国社会科学出版社，2003.

[3]霍琳琳.影响中国政府决策绩效的相关因素分析[D].内蒙古大学，2012.

[4] 张康之，齐明山.一般管理学原理[M].北京：中国人民大学出版社，1998.

[5] 苑林娅. 重大决策民主化研究[J]. 开发导报，2005（2）.

[6] 邢卓明. 基于渐进决策模型的中国政府决策绩效影响因素分析[D]. 内蒙古大学， 2012.

[7]马先南. 地方政府决策绩效评价研究[J].数学理论与应用，2008（2）.

[8]Owen E·Hughes. Public Management & Administration：An Introduction[M]. London：Palgrave Macmillan， 2003.

（编辑：韦京）