论当前我国行政听证代表制度的问题与完善

牛华

[摘 要] 本文从行政听证代表制度的内涵和在我国的发展现状及意义入手，着重分析了目前我国行政听证代表制度存在的问题和产生这些问题的原因。在此基础上，提出了解决措施：健全听证代表的产生方式，确保听证代表的代表性，提高听证代表的公开性，加强听证代表的专业性培养，确立听证代表意见的法律地位，保障听证代表的各项权利。从而有效完善我国的行政听证代表制度，以确保听证结果的科学性与公正性。

[关键词] 行政听证； 听证代表； 问题； 对策

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 03. 064

[中图分类号] D63 [文献标识码] A [文章编号] 1673 - 0194（2014）03- 0136- 02

1 我国行政听证制度的发展历程及研究意义

所谓行政听证制度，是指行政机关在做出影响行政相对人合法权益的决定前，由行政机关告知决定理由和听证权利， 行政相对人表达意见、提供证据以及行政机关听取意见、接纳证据等程序所构成的一种法律制度。[1]

行政听证制度在我国的发展始于20世纪90年代初。1993年，深圳率先实行价格审议制度，这是我国听证制度的雏形。1996年10月1日起我国开始施行《中华人民共和国行政处罚法》，首次以立法的形式确立了听证制度。1998年5月1日我国正式实施《中华人民共和国价格法》，将听证制度引入行政决策领域，其中规定：“制定关系群众切身利益的公用事业价格、公用性服务价格、自然垄断经营的商品价格等政府指导价、政府定价，应当建立听证会制度， 由政府价格主管部门主持，征求消费者、经营者和有关方面的意见，论证其必要性、可行性”。[2] 2000年3月15日我国颁布《中华人民共和国立法法》，再次将行政听证制度引入行政立法领域。2003年8月27日我国正式通过《中华人民共和国行政许可法》，进一步扩大了行政听证制度的适用范围。此后，我国颁布的多项法律法规也就行政听证制度做出了明确规定。总之，我国行政听证制度正处于不断发展完善的过程中。

行政听证代表制度是行政听证制度的一个重要组成部分。它的顺利施行具有重要的现实意义。通过公开透明的听证，可以加强对政府的监督，使其依法行政。行政听证的目的在于给听证代表们表达自己意见的机会，可以有效保护公民的合法权益。听证程序的公开有利于对整个社会进行法制宣传教育， 从而提高公民的法律意识，培养整个社会的公平感和正义感。

2 目前我国行政听证代表制度问题表现及原因

尽管行政听证代表制度在我国已经初步建立，但是在实践中，听证代表的作用并未得到很好的发挥，行政听证代表制度仍不完善。具体表现在以下几个方面：

2.1 听证代表的产生方式不合理

听证代表的产生方式是否合理，直接影响听证代表的参与程度和行政决策的科学性与民主性。在听证代表的产生方式上，我国目前主要采取相关主管部门推荐和公民自愿报名的方式。代表可以自愿报名，也可以是单位推荐或委托选拔，缺乏可操作性。事实上，我国听证代表的产生主要是由政府主导的，相关主管部门经常利用挑选听证代表的机会，间接采用邀请参加人的方式，选择意见一边倒的代表，从而造成无法选出能够代表不同利益主体的代表。

究其原因，是由于目前我国的行政听证代表制度对代表产生方式的规定具有模糊性，没有充分考虑到不同利益主体之间性质的差异。网上盛传的“听证专业户”就是其具体体现。成都一位名为胡丽天的老妇，报名参加听证会40多次竟然23次被选中，成为听证代表。[3]当然，这一方面是由于大多数人的报名积极性不高（如东莞市曾于2011年6月份出现水涨价听证会的“零报名”现象），但主要原因还是我国对听证代表产生方式的规定不明确。此外，我国对听证代表的数量、遵循的原则、比例、产生标准等方面的条件也没有做出明确的规定。

2.2 听证代表缺乏代表性

听证代表是听证会的主体之一，其代表程度的高低直接决定着听证会的质量。只有听证代表具有代表性，才能保证听证会的成功举行。然而，在现实生活中，并不是所有的利益群体都能选出符合自身利益的代表。一些与听证结果有直接联系的群体可能无法参与听证会或在听证会中所占比例极低。以2009年的哈尔滨水价听证会为例，在此次听证会上，仅一名消费者代表表示反对涨价，始终得不到发言机会的他甚至愤怒地向主持人扔去一瓶矿泉水，但是这并没有改变听证会的结果。

造成上述局面的原因是参加听证的各方利益代表之间的比例不均衡，各方利益代表不能享有平等的话语权和陈述权。这就会导致听证结果不能符合大多数人的利益。听证代表的代表性不能充分体现，听证结果的公正性必然会受到人们的质疑。

2.3 听证代表的公开性不够

要保证听证代表的代表性，最有效的方式就是公开代表们的身份，让他们接受公众的监督。尽管我国当前的听证制度要求在听证会举行30日前，政府相关主管部门应通过政府网站或相关媒体公布听证代表的名单。但对于公开的程度却没有做出明确的规定，公众不知晓代表为何人，更无法维护听证代表们的合法权益和监督听证代表们的行为。

实际上，当前我国的许多听证会存在“暗箱操作”的现象。而这又缺乏公众全面的监督和政府有力的惩治，从而使得听证结果不尽如人意。同样以2009年的哈尔滨水价听证会为例。在此次听证会上，非下岗职工担任下岗职工代表，非退休职工担任退休职工代表，而且消费者中的律师代表身份也存在可疑之处。[4]听证代表的公开性不高，会使政府的公信力大打折扣，也会影响到听证结果的公正性与合理性。

2.4 听证代表的专业化水平不高

听证代表专业化水平的高低决定听证会的质量。从现实生活中看，我国部分听证代表的专业化水平偏低，自身的知识水平和能力有限，对于听证会上的专业信息掌握较少，存在严重的信息不对称现象。部分与听证结果有直接利益关系的代表往往处于弱势地位，所表达的观点缺乏说服力，也很难对其他代表的观点提出质疑，这就很难保证听证结果的科学性。以价格听证会为例，消费者代表需要面对行业的市场需求、利润统计、定价方案等问题，但由于他们缺乏一定的专业知识，不能对定价方案提出自己的见解和有力的反驳，因此他们往往处于“被动挨打”的局面。

出现这种状况的原因一方面是由于我国对听证代表的专业能力方面没有做出明确的规定，另一方面是由于在听证会举行之前，相关部门没有对代表进行专门的培训，从而影响了听证结果的公正性。

2.5 听证代表的权利得不到有效保障

在举行听证会的过程中，由于缺乏合理有效的保障机制，听证代表的各项权利经常得不到有效的保障。如代表对听证内容缺乏足够的了解，在掌握听证信息方面处于劣势；听证代表的意见缺乏法律保障，代表们的意见并没有得到应有的重视，相关主管部门常常不顾代表们的反对意见自行做出决策；代表在听证会上有陈述自己意见的权利，但陈述时间却不受自身的支配；听证代表可以对听证结果进行质询，但通常被政府的权威所压制，导致无功而返。此外，代表因参加听证会投入大量时间而对本职工作造成的影响也往往得不到有效的补偿等。这些都会对公众参与听证会的热情产生消极影响。

3 完善行政听证代表制度的对策

针对我国行政听证代表制度在其运行过程中所反映出来的问题，本文认为应从以下几个方面进行完善。

3.1 健全行政听证代表的产生方式

应打破传统的以政府为主导产生听证代表的方式。政府应该明确角色定位，当好自己的“裁判”，积极履行自身的监管职责和服务职能。通过完善制度，为听证代表的产生提供指导性的法规。对于听证中的组织者，应交给政府之外的第三方负责，合理确定听证代表产生的基本原则，规定代表应当具备的条件和参加听证的人数。听证会中所涉及的不同利益主体，都应有自己的代表，以避免相关利益群体的缺位。同时，对于不同的听证代表，应采取不同的产生标准，以保证代表产生方式的公平合理。对于普通代表，可由相关社会团体推荐产生，也可由单位推荐产生；对于代表中的专家学者，可以建立专家库或专家委员会，通过随机抽签的方式产生，保证专家代表的独立性，避免使用“聘任”的方式。鉴于听证会上政府官员代表的权威性，建议应避免由公务员担任听证代表。总之，听证代表的产生应从单一化模式转变为类型化模式，坚持公正选举的原则。

3.2 确保听证代表的代表性

听证代表的代表性直接影响到听证结果的公正性。不同的代表构成会对听证结果产生不同的影响。因此，听证代表应从范围广泛的利害关系人中加以选择，这样才能将受到该行政决策影响的不同阶层利害关系人的真实利益反映出来，从而有效提高决策的认可度。应当合理确立听证代表的构成比例。由于与听证结果有直接利益关系的普通群体人数众多，因此，应该适当增加这部分人的代表名额。同时，由于不同阶层所承受的利益调整的压力是不一样的，这就需要有不同阶层的代表来表达自身的诉求，而中下阶层面临的生活压力较大，利益的调整对他们的影响也较大，故应适当增加中下阶层代表的比例，从而有效提高他们的代表能力，保证各层面民意的充分表达。[5]

3.3 提高听证代表的公开性

应建立听证代表的信息公开制度。首先，听证代表应公开选定，不能全部由相关主管部门决定。其次，公开选定的听证代表应在相应的范围内公开其姓名、职业、住址和所代表的群体等相关资料。同时，鼓励广大民众对听证代表进行全面监督，一旦发现资料与其真实情况不符，则取消其代表资格，同时3年内不得再次担任听证代表，并给予相应的处罚。另外，大力倡导公众推荐听证代表的行为，给予其政策与资金支持，力争选出符合民众利益的听证代表。

3.4 加强听证代表的专业性培养

听证代表专业能力的高低直接影响着听证会的质量。美国历史上的肯尼迪听证会之所以取得成功进而推动美国民航业放松规制的改革，就在于其听证代表大部分来自学术界，具有较高的专业水准，加之公开听证，迫使他们都亮出了自己的真实想法，从而形成了“高手过招”的局面。[6]因此，努力提高听证代表的专业水平是非常必要的。首先，可以为听证代表设置合理的资格线，保证听证代表具备一定的文化水平、独立的思考能力和相应的判断能力，能够全面客观地对问题进行分析。其次，应组织专门工作人员编写相关培训资料，对听证代表进行听证前期的培训，以提高其专业性，降低他们获取信息的难度。另外，听证具有较强的辩论性，辩论能力和水平的高低也会对听证结果产生极大的影响，因此在培训过程中也应注重听证代表的语言表达能力的培养。

3.5 确立听证代表意见的法律地位

为了保证行政决策的公正性和科学性，有必要对听证代表意见的法律地位加以确立。应当重视每位代表的发言，尤其是那些反对意见，将代表们的支持意见与反对意见综合起来，从而形成意见上的优势互补。同时，在听证会中，应把代表的意见作为行政决策的依据，确保听证代表的意见法律化。[7]另外，可以将行政决策行为纳入行政诉讼机制，以增强听证的权威性。

3.6 保障听证代表的各项权利

听证代表在听证会上所享受的各项权利都应得到补偿。首先，应在法律上明确规定听证代表的陈述权、申辩权和质询权，避免这些权利无辜受到侵犯，影响听证的顺利举行。同时，应保证代表们的发言时间，相关部门应该积极配合听证代表们查阅相关资料，给予他们充分的质询权，从而保证行政决策的科学性。其次，对于代表们所花费的时间问题，政府主管部门应出台相关的政策，比如可以通过听证代表所在单位给予和听证会举行时间长度一样带薪休假来解决。[8]另外，对于因听证的不公正而对代表们造成的侵害，政府应当制定一定的补偿机制，从而保证听证程序的顺利进行。

主要参考文献

[1] 章剑生. 行政程序法基本理论[M]. 北京：法律出版社，2003：60.

[2] 应松年. 行政程序法立法研究[M]. 北京：中国法制出版社，2001.

[3] 黄志强. “听证专业户”胡丽天：我没有代表谁[N]. 东方早报，2011-07-19.

[4] 王超. 哈尔滨水价听证疑点重重[N]. 中国青年报，2009-12-10.

[5] 梁涛. 完善听证制度 走出“逢听必涨”误区[N]. 太原日报，2011-11-14.

[6] 章志远. 价格听证困境的解决之道[J]. 法商研究，2005，22（2）.

[7] 罗凤鸣. 行政听证代表制度相关问题探讨[J]. 湖南涉外经济学院学报，2008，8（2）.

[8] 曲震宇. 不公开听证代表名单有损程序正义[N]. 上海证券报，2008-01-17.