新机场“首都经济城”之机

李军考斯

北京通过打造“首都经济城”，做实环渤海和首都经济圈，让7200万客流量成为首都经济社会发展的正能量，从而破解北京发展的难题

北京发展面临一个巨大的瓶颈，就是如何解决好四大难题：人口、资源、环境和交通。北京要抓住新阶段的历史机遇，即以新机场建设和发展为契机，通过打造“首都经济城”，做实环渤海和首都经济圈，让7200万客流量成为首都经济社会发展的正能量，从而破解北京发展的难题。

与新机场同步打造

“首都经济城”

自2001年以来，北京与周边城市的经济联系量大幅提升，但除廊坊和唐山以外，其他城市对北京的经济隶属度出现不同程度的下降，反映出北京对周边城市经济辐射能力在减小。与此同时，“长三角”和“珠三角”在上海、广州和深圳等中心城辐射带动作用下迅速发展（见图）。

一般认为，经济中心城市的经济辐射能力大小有三方面的因素：区位、定位和产业类型。目前，北京在这三个方面的优势地位不足，影响了北京作为中心城市对周边城市经济辐射能力的发挥，进而影响到环渤海和首都经济圈的发展。

区位方面：北京除东南方向以外三面环山，经济发展北重南轻，南部距离较近的城市数量相对较少，很难承接北京经济辐射，无法实现区域产业空间发展的“远近结合、高低结合”。目前，北京的产业空间布局使以北部中关村为代表的高端产业经济辐射力无法向首都周边区域扩散。现有航空和铁路运输又以发展旅客运输为主，货运方面不具优势。因此，北京城的经济中心在区位形态上未能发挥经济辐射作用。

定位方面：北京作为首都，是全国的政治中心和文化中心，经济发展的功能定位一直存在异议。因此，也一直未能在区域经济协作和共同发展方面发挥有效作用。在产业链组织、产业集聚和产业政策配合方面缺乏总体思路和大局意识。尽管北京有首都优势，发展首都经济圈的条件得天独厚，但仍未能破除周边地方贸易保护和经济中心定位之争，甚至连北京的部分外向型经济的口岸通道只能舍近求远从上海出海。

产业方面：从“长三角”和“珠三角”的发展经验来看，制造业和外向型加工贸易产业的经济辐射带动能力较强，容易形成较长的上下游产业链和产业集群。因外资和民营经济投资主体多，决策机动灵活，也便于产业扩散和经济辐射。北京正处在经济结构转型期，服务业、金融业等第三产业占比大，具有典型的“写字楼经济”和“研究院所经济”特征；比重不大的制造业也是工业园区的运作模式，而且以国有经济为主导的企业，其产业扩散较少，往往处在收缩状态。较为发达的IT信息技术产业也往往和“长三角”或台湾等地区直接对接，和周边城市很少发生联系，产业带动作用不明显。

按照国家宏观经济的统一布局，环渤海和首都经济圈要逐步成为我国经济增长的第三级，且随着国家经济驱动的“由外转内”，预计该区域将迎来发展黄金期。但以北京目前的城市形态、产业结构而言，无法作为区域经济中心发挥驱动作用，由于缺乏“经济发展的核心城”，环渤海和首都经济圈发展也无法进入实质性的推进阶段。

首都第二机场的建设赋予了北京难得的历史发展机遇。如果与新机场建设同步，打造“首都经济城”，一方面，向南拓展北京经济区位地理形态，破解了“摊大饼”的城市发展空间难题；另一方面，与“政治、文化中心”相映衬，形成“哑铃型”的另一端——“首都经济城”，树立首都经济圈的中心地位；同时，以新增的临空经济和航空现代服务业为龙头，融合北京城区部分转移的产业为基础，形成“首都经济城”的系统性综合经济实力，辐射周边区域。这样既能承载北京新经济增长点，又能形成区域经济流的驱动中心，把“首都经济城”向纵深经济腹地延伸，做实环渤海和首都经济圈。

借力“首都经济城”

打破四大瓶颈

从世界范围来看，国家政治中心带来经济聚集进而引发“大城市病”并不鲜见，大致有三种解决方式：一是政治中心与经济中心彻底分离，典型的如美国的华盛顿；二是建立多政治中心模式，如荷兰将中央政府办公地和具有象征意义的首都分离；三是大首都圈（区）模式，英国的大伦敦区和日本的东京圈即属于此类。建设“首都经济城”可按照第三种模式的思路，把拉动区域经济发展功能与国家行政服务功能在首都圈范围内分侧重点发展，一方面更好服务中央，一方面推动首都圈经济向腹地扩张发展。如果上述目标能够实现，将对破解北京人口、资源、环境和交通等四大难题产生积极的决定性作用。

从人口方面来看，如果北京经济持续快速发展，按经济首位度理论进行估测，10年内北京人口将突破3000万，首都圈人口将突破1个亿。而现有行政手段仅能限制户籍人口规模扩大，不可能违背人口经济发展的流动规律。“首都经济城”的建设，能够促进首都功能核心区人口向南疏解，使北京乃至环渤海和首都圈经济发展带来的人口聚集重心落在北京南郊和河北，从而解决首都功能核心区的人口规模扩大带来的压力。

从资源环境方面来看，一方面，“首都经济城”的作用主要是通过产业启动、枢纽和辐射，推动京津冀尤其是河北产业转型升级，降低区域能耗和污染物排放量，使之至少低于全国平均水平，这样能够有效缓解北京环境污染源的问题 ；另一方面，“首都经济城”将促进区域各行政主体利益一致，实现协作大于竞争，配合多于冲突，减少资源浪费，共同承担环境保护的责任与义务。

从交通方面来看，“首都经济城”将集成北京城南的铁路、公路和新机场的优势，建立起立体式综合交通枢纽，拉动首都物流、商品集散地向南转移，并通过提升改造和承担现代商贸功能，在该区域聚集放大，服务范围可以辐射天津、河北等环渤海省市。同时，“首都经济城”的发展将连接顺义、朝阳、通州、丰台、房山、门头沟等区县，并带动永定河经济带复兴，成为北京东、南、西部的经济流通枢纽，使人流、物流绕过北京城中心在南部流动，可以极大缓解中心城交通压力。

“首都经济城”的建设，将通过“地理上的形态、产业上的结构、人口上的布局”来调整优化北京乃至环渤海和首都圈的发展，最直接的实效是打破制约北京在人口、资源、环境和交通方面的发展瓶颈。

激活7200万客流的正能量

作为一个地处京冀交界、距北京城中心50公里、中期客流7200万、远期客流上亿的新机场，北京第二机场所发挥的流通作用、产生的效能必须有别于首都机场（顺义临空经济区），否则可能将进一步加剧北京人口、资源、环境和交通四大压力。因此，通过“首都经济城”的建设，力争实现“50%的客流在‘首都经济城内完成容纳任务，20%以下的客流进入四环以内，30%以上的客流去往其它区域”的目标，这样才能发挥好新机场大客流的正能量。在总结首都机场乃至世界临空经济区发展经验的基础上，我们认为，“首都经济城”要成为新机场大客流的有效容量城市，需注意以下三个方面的问题：

首先，“首都经济城”的首要功能是承担经济引擎。“首都经济城”建设的核心目的是要以新机场建设为契机，承担起环渤海和首都经济圈的经济中心功能。在发展前期，其经济中心功能包括商贸中心、物流中心、服务贸易中心、现代制造业前端等，主要发挥产业启动、枢纽和辐射作用。承担起经济中心功能的关键是，通过跨区域省际合作的经济区共建，实现各行政区利益目标的整合。进入“首都经济城”的产业虽然不限定具体类型，但要进行“人资环”的标准评估，同时建立淘汰机制，不断向天津、河北梯度转移产业，形成可辐射的产业流。

其次，“首都经济城”需搞特区建设。从我国临空经济发展的情况来看，基本上走过了“园区—城区—特区”这三个发展阶段，这也基本契合了全球临空经济发展的基本脉络。“首都经济城”以新机场为契机，以临空经济发展为带动，要真正将立体交通所带来的优势转化为经济发展的驱动力，特区发展是必须选择。现有机场特区的支撑大多是在保税、海关、签证等方面，上海自贸区的发展提供了特区发展的新思路。只有沿着这个思路下去，试点新的行政体制机制改革，才能支撑起一个“首都经济城”的建设，而不仅仅是一个临空经济区。

最后，“首都经济城”需重视城市建设。“首都经济城”的建设，一方面，要实现不因产业发展对北京中心城造成新的压力，另一方面，要有效分流新机场带来的庞大旅客量。因此，“首都经济城”必然也将是一个城市功能配套齐全、人口结构合理、生态环境优美的新城，其产业结构也需以服务业为主体。此外，它还将成为首都乃至中国对外展示的窗口城市，其城市建设水平将代表首都、代表中国。

“首都经济城”的建设，既回应了环渤海和首都经济圈发展需要经济流驱动中心的要求，也从内部促进了北京城市形态的优化调整，必须利用好京津冀合作的历史性机遇，将新机场7200万客流的正能量发挥出来，解决好人口、资源、环境和交通等难题，开启首都经济社会发展的新时代。

（作者：北京市经济与社会发展研究所社会发展部长）