湖北省林地变化原因分析及管理对策

林成军 冯顺柏 江腾宇 杨安 沈双莉

摘要：根据湖北省林地年度变更调查数据（2013），详细分析了湖北省林地资源2010～2012年度变化情况、变化原因及林地保护管理过程中存在的问题，提出了加强林地保护管理的建议。

关键词：林地保护；林地管理；林地对策

中图分类号：S7572文献标识码：A文章编号：1004-3020（2014）04-0028-04

林地年度变更调查是贯彻落实《全省林地保护利用规划纲要（2010～2020）》的具体措施，是落实湖北省生态立省，实施“绿满荆楚”行动的重要保障，是实施政府目标考核的重要依据，对提高全省林地监管能力，加强林地保护利用管理，具有重要意义。全省林地年度变更调查，是在全省林地“一张图”（以下称林地数据库）的基础上，按年度开展的林地范围和林地保护利用等变化情况的调查分析，重点对林地范围、林地利用状况（地类）以及林地管理属性等内容进行变更调查，最终形成林地更新数据库，并通过林地年度变更调查试点，探索林地变更调查技术方法，解决关键技术难点，建立省、市、县上下联动、职责明确、高效运转的林地变更调查工作机制，逐步完善并最终形成全省林地年度变更调查技术体系和组织体系。本次林地年度变更调查主要依据《全国林地年度变更调查技术方案（试行）》、《湖北省林地年度变更调查实施细则》等相关技术标准，变更时点截止2012年12月31日。通过变更调查，全省共调查变更图斑308万个，占全省总图斑3244万个的949%，调查变更面积679万hm2，占林地总面积的705%，形成了新的全省林地“一张图”，统计了全省林地“一套数”，研究分析了全省林地变化相关情况。

1林地资源变化情况

1.1林地与非林地变化情况

根据林地变更数据库统计，调查期间由林地转为非林地的面积140 076 hm2，由非林地转入林地的面积为113 563 hm2，林地面积减少26 513 hm2，减少面积占前期林地总面积的0.27%。林地面积变化中，造林更新增加林地面积27 735 hm2，自然因素增加4 981 hm2，规划调整导致林地面积减少18 651 hm2，占用征收导致林地面积减少31 028 hm2，毁林开垦减少林地面积767 hm2，调查因素减少林地面积8 783 hm2。

1.2林地各地类变化情况

全省林地各地类的变化情况如下：有林地面积减少18 871 hm2，疏林地面积减少1 639 hm2，灌木林地面积增加11 805 hm2，未成林地面积减少46 951 hm2，苗圃地面积增加7 761 hm2，无立木林地面积增加23 046 hm2，宜林地面积减少2 044 hm2，林业辅助用地面积增加381 hm2。在林地变化中，有林地、疏林地面积减少，灌木林地、无立木林地面积增加，林地结构有退化趋势；未成林造林地面积减少，一方面是自然生长转化为有林地，另一方面是自然灾害导致无立木林地增加；苗圃地增加明显，与各县市近几年大力发展花卉苗木产业密切相关。

1.3权属变化

全省林地权属变化中，国有林地转入5 855 hm2，转出11 463 hm2，净减5 608 hm2，集体林地转入1 587 hm2，转出2 363 hm2，净减775 hm2；农户家庭承包经营林地转入90 969 hm2，转出95 315 hm2，净减4 346 hm2；农户合作经营林地转入555 hm2，转出2 386 hm2，净减1 831 hm2；集体经济组织经营林地转入20 768 hm2，转出34 721 hm2，净减13 953 hm2。林地权属变化原因主要是因为城市建设的扩张、工矿企业发展而对国有林地的占用征收，其次是林地流转使经营权发生变化。

本次林地年度变更调查林地变化总面积为678 975 hm2。其中造林更新面积为110 322 hm2，占变化总面积的1625%，森林采伐面积为16 158 hm2，占变化总面积的238%；规划调整面积为58 129 hm2，占变化总面积的856%；占用征收面积为39 793 hm2，占变化总面积的5.86%；毁林开垦面积为5 007 hm2，占变化总面积的074%；因灾害因素导致的林地变化面积为15 533 hm2，占变化总面积的229%；因自然因素导致林地变化面积为103 229 hm2，占变化总面积的1520%；因调查因素导致的林地变化面积为330 804 hm2，占变化总面积的4872%。

2.2林地分地类变化原因分析

本期变更全省共有678 975 hm2地类发生了变化，其中有林地变化272 909 hm2，占地类变化总量的40.19%；疏林地变化4 763 hm2，占地类变化总量的0.70%；灌木林地变化100 072 hm2，占地类变化总量的1474%；未成林地变化85 661 hm2，占地类变化总量的1262%；苗圃地变化9 279 hm2，占地类变化总量的137%；无立木林地变化面积42 566 hm2，占地类变化总量的627%，宜林地变化面积23 260 hm2，占地类变化总量的343%；林业辅助生产用地变化面积535 hm2，占地类变化总量的0.08%；非林地变化面积139 930 hm2，占地类变化总量的2061%。

地类变化中，有林地变化面积最大，主要变化原因为未成造的自然生长、造林更新、规划调整变化为有林地。其次为灌木林地和未成林地变化原因主要为未成造的自然生长以及未成林封育地自然转化为有林地，同时也有较大部分的未成造造林失败或灾害原因，转化为了无立木林地。林地变为非林地，以及非林地变为有林地变化原因主要为规划调整、占用征收。在地类变化中，前期调查因素也导致了很大的变化。

2.3典型变化原因分析

（1）调查因素变化。本次调查调查因素变化较大，主要原因有如下几个方面：一是前期区划错划漏划，本着有错必纠，逐步接近实际的原则，本次调查对前期林地落界底图错划漏划的图斑进行了查找、判读和更新，因此产生了调查因素的变化。二是前期未纳入的不稳定林地重新纳入。由于林地落界时，部分不稳定林地没有纳入林地规划范围，此次变更重新纳入林地管理范围，因此产生调查因素的变化。三是农地造林变更为非林地。前期农地造林，特别是平原地区大面积的杨树面积较大，由于市场形势的变化，农民在经济利益的驱使下，重新种植农作物，此次调查将这部分林地调整为非林地，产生了调查因素的变化。

（2）造林更新变化。近几年，随着天然林资源保护二期工程、退耕还林巩固工程、长防林工程、低产林改造工程、中幼林抚育项目、绿色通道生态景观工程等一系列林业重点工程项目的实施，森林资源得到有效的保护，增加了大量新造林面积。据统计，2010～2012年重点林业工程共实施人工造林约46万hm2，封山育林19万hm2，中幼林抚育59万hm2，对林地和森林的稳定和增加起到了重要的作用。但从本次变更调查数据来看，造林更新的变化面积小于全省造林面积，主要原因一是项目造林成效不理想，受自然及人为因素影响，新造林保存率较低；二是造林面积存在虚报现象；三是此次变更调查中，部分农地造林没有纳入变更范围，未成林地造林失败后重新造林等没有统计，因此调查数据比实际造林面积偏小。

（3）林地占用征收变化。近几年全省林地占用比较多，主要原因是由于社会经济发展较快，各县市旅游、交通以及工业园区等各项工程建设，占用大量的林地，特别是城郊地区，林地面积减少明显。根据国家林业局下达的林地占用征收指标，全省年征占用林地面积“十二五”末期应控制在056万hm2以下，2009～2012年共计占用征收林地面积应控制在224万hm2以下。根据本次调查结果，全省审批占用面积572 hm2，由于南水北调、高速公路等国家工程占用征收林地面积不在全省定额指标之内，除去该部分占用的林地占用面积，占用征收林地基本在控制范围内。全省林地占用面积中，未批占用的面积依然较大，主要原因为非法采矿、养殖户临时占用、农户建房、新农村建设中的乡村道路建设、水利建设以及少批多占等，因此要继续严格占用林地管理，加强非法占用的打击查处力度。

（4）规划调整变化。全省规划调整占变化原因的875%，主要原因为近几年来各种项目、规划比较多。一是农业结构调整，一部分农地调整为林地，成为速生丰产林基地、经济林基地等等。二是低丘岗地改造等项目，一部分林地变成了农地。三是农地造林，前期作为林地对待，本次调整为农地，按非林地对待。近年来，由农民自发在农地上造林的，采伐后再种农作物现象比较普遍，特别是平原湖区，导致林地变化幅度较大。

（5）森林采伐变化。全省森林采伐导致的林地变化占变化原因的219%，变化面积14897 公顷。根据全省森林年采伐限额到“十二五”末期应控制在1 0006万m3以下，截止目前2010～2012年共伐54102万m3，年采伐21641万m3，森林采伐控制情况良好，森林年采伐量仅占限额指标2163%。根据林地变更采伐面积，以每公顷采伐蓄积45个立方计算，采伐蓄积量约727万hm2，小于全省森林采伐量，原因是由于择伐及间伐强度不大部分在林地变更中无法体现出来。

（7）变化原因的区域分布。林地变化原因中，造林更新变化大的县市主要是平原丘陵地区，需绿化的造林地块与采伐更新地比较多，造林潜力大。森林采伐变化面积较大的主要为平原县市，其次为丘陵县市，由于速生丰产林到了采伐周期进行采伐从而导致了森林面积的减少。规划调整变化较大的县市主要是城镇发展比较快，受经济利益驱动，产业结构调整变化较大，主要为平原县市。占用征收面积较大县市主要为耕地面积少，且城镇化发展较快的山区、丘陵，如随县、丹江口市、竹山县等。毁林开垦面积变化较大的县市主要为人均耕地少，人口密度大，人为活动频繁的地区，主要为丘陵地区。灾害因素面积变化较大的县市主要为丘陵低山地带，人为活动频繁，草木旺盛，管理难度大。林地变化原因中，自然因素面积变化较大的县市主要为自然条件较好，雨量充沛的丘陵县市，经过封育或造林能够自然成林。调查因素较大的县市主要为山区地带，山高路陡，调查难度大，少数为技术力量薄弱，造成调查质量较差。区域变化分析如下：

3存在问题和建议

3.1存在的问题

（1）社会经济快速发展对林地的需求与林地保护矛盾突出。近几年，全省社会经济快速发展，在城镇化和新农村建设的进程中，大量工业园的发展、新农村建设、新修公路、新修水渠等等，对林地的需求不断增大，林地用地需求远远高于林地占用的国家指标，难以满足各地的需要。同时，由于农田、农地保护比较严格，因此只有占用林地，林地保护与林地需求增大的矛盾日益突出。

（2）经费保障不足，技术力量薄弱。目前，我省林地资源动态监测工作尚处于起步阶段，各种设备设施才刚刚开始建设，因此在林地变更工作中，要解决资金保障，加强林业人才的引进，确保该项工作持续有效的进行。在林地变更调查工作中，县级经费大多由县林业局自筹，工作经费难以得到保障，少数县市没有工作经费，给工作带来了很大的困难，影响了调查的进度和质量。同时，由于林业待遇相对较低，无法留住人才，林业技术力量比较薄弱，特别是市郊区，林地变化比较大，而技术力量反而少，因此给林地变更工作带来了较大的困难。

（3）软件存在的问题。林地变更软件在林地变更调查中起到了重要的作用，统一了各地的操作标准，提高了工作效率。但从全省试点使用情况来看，还存在一些问题，需要进一步的完善。一是软件无法进行全省的汇总出表，只能通过人工统计，需要耗费很大的工作量、时间。二是对于变化原因填写不合理的，逻辑检查时软件无法检查出来，如同地类之间的变化，不合理的地类变化等，检查修改工作量大。三是软件部分功能需要完善，如面积计算功能，小班检查修改方式等，在操作上不方便。

3.2林地资源管理的几点建议

（1）加强林地资源的管理。一是要加强林地保护利用规划的贯彻实施，划定生态红线，要像保护耕地一样保护林地。依据城乡建设用地规划，核清城乡建设用地扩展边界和工业发展建设范围，划定林地保护界线，制定控制城乡建设和工业发展使用林地的措施。二是加强林地的执法力度。严格依照《森林法》及其实施细则严肃查处各种乱占林地、毁林开垦、乱采乱伐，并责令限期恢复森林植被。建立监督、举报网络，随时监督、控制或举报破坏、挤占林地的行为。三是加强宣传，提高林地保护意识。采取各种形式广泛、深入地向全社会宣传有关法律法规，从认识上增强各级领导及群众的法制观念，将林地保护提高到与耕地保护同等重要的地位。

（2）建立长效的林地变更调查机制。林地年度变更调查是一项长期的工作，是实现林地资源年年出数、及时出数的基础性工作，要统一组织，统筹安排，分工协作，多方参与，每年进行一次林地变更调查，适时更新林地调查数据库，因此需要建立专门的长效机制，保障该项工作的顺利实施。一是要落实经费渠道，通过政府主导，解决各地在推进过程中的经费投入问题。二是加强省、市、县三级林业专网的建设，加强基础设施建设，购买软件和硬件，完善林地动态管理网络体系。三是搞好基层林业技术培训，提高基层林业技术人员素质，建立一支适应林地动态管理的技术队伍。

（3）加强林地“一张图”的应用。一是各级政府应遵照有关规定把林地管理纳入政府领导及林业主管部门领导的目标管理责任制中，并作为政绩考核内容，切实加以审计、考核。二是逐步将二类调查、沙化调查、石漠化调查、公益林地等数据库等整合到一张图上，严格按照“林地一张图”走下去，逐步适应“一张图”建设和“批、供、用、补、查”的林地资源管理新形式，尽早实现监管方式，从“以数管地”到“以图管地”的重大转变，最大限度的利用林地变更调查成果，提高林地基础数据资料的社会化的服务水平；三是在林地经营过程中，建议今后尽量以林地变更数据库为基础，进行规划、调查、作业设计、竣工验收、项目申报等。在每年的林地变更中，可直接根据经营资料进行变更，减少工作量，提高工作效率，确保及时高效的进行林地变更。

（4）因地制宜、分区施策。根据全省山区、丘陵、平原的林业特点，针对不同的区域，采用不同的管理方式，不同的经营模式，针对性的考核方法，从而达到既能保护生态、保护林地，又能充分利用好林地，充分挖掘潜力的目标。如对山区、林业大县以保有量作为考核的指标，丘陵以林地发展潜力作为考核的指标，平原以林地的新增面积作为考核的指标，从而更加合理、科学的促进林地的保护与利用。

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（责任编辑：唐 岚）