从私售宅基地看农村宅基地乱象及其解决对策

中图分类号：F321.1 文献标识码：A

摘要：改革开放，中国进入商品经济时代，作为商品的土地，其流转和管理问题日益重要和突显。农村宅基地制度是农村土地制度的重要组成部分，与农民的利益密切相关。宅基地的流转和管理问题，是各级政府和国土资源行政主管部门面临的一项重要课题。本文从私售宅基地出发，探讨宅基地管理的现状及发展前景、对策。

关键词：宅基地；私售；乱象；对策

一、 农村宅基地的概念及其法律基本特征

宅基地是指建了房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地，建过房屋但已拆除、现无建筑物，以及准备建房用的规划地三种类型。宅基地使用权是指自然人依法取得的在国家或集体的宅基地上所享有的建造房屋、居住使用的权利；宅基地包括建筑物的基地及附属于建筑物的空白基地，一般是指自然辅助用房、庭院和历年来不用于耕种的生活用地及生活用房中的生产场地。

（一）集体所有。《中华人民共和国宪法》规定：“城市的土地属于国家所有。农村和郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有”。

（二）使用主体特定。特定的宅基地仅限本集体经济组织特定的成员享有使用权。村民申请宅基地只可向本集体经济组织提出，特定村民申请取得宅基地后只可自己建房。

（三）一户一宅。《中华人民共和国土地管理法》第六十二条规定：“农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准”。

（四）可流转性受限制。特定村民申请取得宅基地后只可自己建房，不得随意转让，出租、出卖或者以其他形式转让地上建筑物后，不得再申请宅基地。

二、农村宅基地利用与管理的现状

（一）农村宅基地建房无序，规划管理滞后。村庄建设缺乏规划指导，加上长期以来宅基地无偿使用，农民住宅低水平重复建设，村庄“小、乱、散”现象普遍存在，土地利用比较粗放。村庄规模过度扩张，或是沿公路线延伸，或是沿村庄外延扩展，没有形成集中布局的状态，使得村庄四周新楼林立，而内部却破败老旧，容易形成“空心村”。

（二）宅基地制度设计存在缺陷，有碍法制统一。农村宅基地使用权游离于土地市场之外，城乡二元结构凸显。在我国土地管理法律体系中，宅基地等集体建设用地使用权处于一种封闭状态。《中华人民共和国土地管理法》第六十三条规定：“农村集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。”集体建设用地只有在被征为国有土地以后才能游转。但房屋与宅基地是一个不可分割的整体。农村房屋是农民的私有财产，享有所有权，而宅基地的所有权属于集体，农民只有使用权。房产、地产割裂，农村房屋和宅基地之间矛盾难以调和。

（三）农民建房越来越难，影响城乡和谐发展。近年来，国家加强土地宏观调控，严格控制新增建设用地，对农用地转用实行计划管理。在经济持续发展的背景下，政府在安排极其有限的用地指标时，优先考虑的是基础设施建设和工业项目，很少考虑安排宅基地用地农用地指标，一些地方政府由于今后开发建设需要拆迁农村房屋和征收集体土地，限制甚至禁止在规划区内建房，导致当前农村住宅用地呈现总体粗放和局部不足并存的局面。

（四）宅基地面积大，密度低，布局分散，土地集约利用率低。村民集居点缺乏科学的功能规划，布局结构混乱，道路网络不合理，农民大多建设庭院式院落，楼房主房和生活用辅助房分开布置，超标建房、违章搭建现象严重。农村居住分散化的问题一直没有得到很好解决。村庄小而散，影响了土地的集约利用和农业规模经营，也影响了村庄基础设施建设和社区服务业发展。近幾年又有多种原因引起“空心村”、闲置宅基地、闲置住宅等问题；有的是盲目向村周边扩展，村内逐渐空置；有的是盖了新房不拆旧屋；有的是农民进城务工举家外迁导致房屋空置。

三、 加强农村宅基地管理的对策和建议

（一）加强宅基地法律法规体系的建设和完善。《中华人民共和国土地管理法》和《河南省实施〈中华人民共和国土地管理法〉办法》对农村宅基地的管理虽然作了规定，但比较宏观，操作性不强，某些方面还不够完善。为此应该加强宅基地立法体系建设，尽快出台相关法律法规政策，以明晰宅基地产权，明确宅基地流转、收益分配及宅基地登记发证等问题，使农村宅基地的使用和管理纳入法制化、规范化的轨道。

（二）加强宅基地规划管理，逐步推进村民住宅建设 。根据经济发展和工业化、城镇化进程的客观需要，科学预测农村居民点的数量和用地规模。结合新一轮土地利用总体规划修编工作，以土地利用总体规划为总纲，主动做好与城市总体规划衔接工作，完善乡（镇）土地利用总体规划，编制村庄土地利用规划，村庄建设规划和开展村庄治理试点，从严控制农村建设用地及宅基地用地的规模和布局。科学确定村庄发展规模和发展空间，合理安排公共设施和基础设施，水、电、教育、卫生、交通、绿化、排污等公共设施建设用地，做到“统一规划、统一设计、分期建成”。通过充分发挥村庄规划的控制和引导作用，统筹安排城乡存量建设用地，整合、优化农村居民点布局和用地，从而有计划、有步骤地改善农村生活和村容村貌。

（三）严格宅基地审批制度，减少土地资源浪费。加强农村宅基地规划和用地计划管理，强化土地利用总体规划和土地利用年度计划对农用地转用的控制和引导，建议对县（市）农村宅基地占用农用地年度计划指标实行单独核定、单独下达，避免城镇建设挤占农村宅基地用地指标。实行公示制度，在村务公开栏内将全村的村庄建设规划、用地审批结果、拆旧建新及违法处罚等情况进行公布，使村村有本明白账。

（四）逐步建立农村宅基地流转制度。在全面完善农村社会保障体系，确保社会稳定的前提下，可以逐步建立农民宅基地使用权流转制度，调整农村宅基地的产权设置，建立健康有序的农民宅基地流转市场。农村宅基地流转收益分配涉及政府、集体土地所有者、使用者三者利益关系，需要合理分配。

（五）加强地籍管理，推进宅基地登记发证工作。在土地更新调查的基础上，尽快开展村庄地籍调查，健全宅基地地籍档案。建立统一的日常登记制度，加强农村宅基地的变更登记工作，在登记发证中明确相关政策界限，解决农村宅基地登记发证中超占面积、一户多宅等问题，加快农村集体农用地使用权登记和宅基地登记发证工作步伐。

（六）加大宅基地整理，提高土地利用率。在村庄建设规划的指导下，应采取缩并自然村、建设中心村、整治“空心村”，逐步推行统一规划、统一征地、统一设计、连片开发、配套建设的村庄建设模式，改变村庄自发建设、盲目发展的状态，从整体上提高村庄建设质量。

结语

通过以上分析，我们了解到农村宅基地的利用和管理的现状，知道了农村宅基地面临的问题和这种制度产生的消极影响。同时，针对这种现状提出了自己浅薄的建议，希望我们重视这种问题的存在并采取正确的政策来解决农村宅基地发展的阻碍，从而确保农村宅基地按照规划循序渐进的进行，来推动农村现代化建设、促进经济发展。

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作者简介：

高洁（1994—），女，汉族，安徽滁州市人，学生，单位：河南郑州大学公共管理学院，研究方向：行政管理。