“小金库”现状和危害及主要特征的分析

中图分类号：F233 文献标识码：A

摘要：“小金库”问题由来已久，党中央、国务院历来历来就非常重视“小金库”的治理，在“小金库”的清理、整顿、检查等方面已取得了一定成绩。但收效甚微，而且近几年还有蔓延扩大之势。目前，我国的企业、事业单位乃至国家政府机关的内部，都存在私设小金库的现状，如果这种现象一直发展，就会出现连锁反应，会对国家的经济发展造成不良的影响。所以对“小金库”的现状与主要特征进行有效的研究分析，找到解决的措施是本文的目的。

关键词：小金库现状；危害；主要特征；事业单位

小金库”将公共财产沦为单位的“私房钱”，进而用于损公肥私，其本身意味着腐败，它也容易滋生腐败。这些年来，时常听到政府对“小金库”问题的严格规定和严厉查处，但小金库一直就像韭菜，割了一茬又一次茬。因此，对于我国“小金库”现状和危害及主要特征的分析具有一定的理论和现实意义。党中央、国务院历来重视“小金库”问题，近几年更是加大审计力度，通过对各单位年度经费预算、决算、计划项目、财经管理等开展专项审计，发现在资金使用和财经管理上，各单位都不同程度地存在一些问题，有些问题还带有一定的普遍性。“小金库”现象为何屡禁不止？如何从根本上治理？本文针对“小金库” 的现状、危害及主要特征进行探讨。

1. “小金库”的现状

“小金库”虽冠以“小”字，容量却大得惊人，自19世纪70年代未开始，我国经济体制与政治体制都发生了重大的变化。经济上，所有制形式由过去单一的公有制转变为以公有制为主体的多种形式并存的模式，经济体制由计划经济转为社会主义市场经济。政治上，更加民主和多元化，人们的价值观、世界观都发生了天翻地覆的变化。在这样的经济、政治环境下，产生了“小金库”现象。20世纪80年代初，随着政企分开、“放权搞活”和财政“分灶吃饭”等一系列政策的实施，机关和企事业单位有了更多相对独立的管理权限，“小金库”也逐渐大量涌现。经历30多年嬗变，“小金库”虽然仍带“小”字，事实上其规模却早已今非昔比，而且已呈遍地开花之势。

早在1989年，中央就在全国范围内进行了一次“小金库”治理，最近的一次大范围整治则是从2009年开始的治理工作为期三年的专项活动，为保证治理效果，当时中央成立了由中央纪委、监察部、财政部、审计署等8个部门牵头，涵盖14个成员单位的中央领导小组，最终全国共查处6万多个“小金库”，涉及金额300多亿元。“小金库”资金来源众多。主要包括13种（图1）。1989年11月7日，国务院下发《关于清理检查“小金库”的通知》，开始第一次针对“小金库”的专项治理。1995年5月4日，国务院办公厅批转《转发财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”意见的通知》（国办发[1995]29号）和《财政部、审计署、中国人民银行关于清理检查“小金库”的具体规定的通知》（财监字[1995]29号）两个文件。

尽管对于“小金库”问题，我国曾多次出台政策予以清理，但收效甚微，而且近几年还有蔓延扩大之势。1998～2006年上半年，全国审计机关共查出“小金库”（含挤占挪用）金额1406亿元。仅2006年上半年，全国审计机关共查出违规“小金库”130亿元。按年度统计，1998年111亿元，1999年65亿元，2000年33亿元，2001年83亿元，2002年134亿元，2003年244亿元，2004年194亿元，2005年312亿元，2006年上半年130亿元，这些都是查实的数字，审计机关每年对被审计单位审计的覆盖面一般是20%以内，假设所有单位都接受审计，按1998～2006年上半年（共8.5年）的平均“小金库”数165.4亿元推算，所有国家机关和国有企事业单位，每年“小金库”数额可能高达827亿元。也有人大胆推断：全国每年进入“小金库”的钱大约5000亿元，约占当年国内生产总值（GDP）的5%。

全国开展“小金库”专项治理工作3年（2009-2011年）来取得显著成效，截至2011年11月底，全国纳入治理范围的110多万个单位共发现“小金库”60722个，涉及金额315.86亿元，责任追究10429人，建立和完善管理制度39.64万个（图2）。2011年，党政机关和事业单位发现的“小金库”数量及金额比2009年分别下降了82.7%、88.3%；国有企业发现的“小金库”数量及金额同比分别下降了79.9%、81.6%；社会团体发现的“小金库”数量及金额同比分别下降了80.5%、97.7%。

2009年山西省紀委对1907名省直和市县掌握行政审批、执法和管理权的领导干部集中进行廉政教育；发现和处理1565个单位的1665个“小金库”，涉及金额4.07亿元（图3）。2009-2012年山西省共抽调3045人次，组成583个检查组，对山西省11254个单位开展了两次大规模的重点检查，共发现2166家单位存在“小金库”问题2362个，涉及“小金库”金额6.20亿元；共收缴财政资金1.45亿元，补缴税款5780.23万元，退还和追回违规支出资金1782.68万元；对设立“小金库”和使用“小金库”款项违法违规情节严重的403名责任人员依法追究责任，其中，行政处罚47人，组织处理70人，党纪政纪处分272人，移送司法机关处理14人。

2011年，中央治理“小金库”工作领导小组文件《2011年“小金库”专项治理工作实施方案》（中治金〔2011） 2号）明确提出：“构建和完善防治“小金库”长效工作机制，着力解决“小金库”这个反腐倡廉建设中人民群众反映强烈的突出问题，并提出了《关于防治“小金库”长效机制建设的指导意见》（中治金〔2011） 5号）。我国2009年开展的第三次专项治理以来，截止2011年，三年间，事业单位共计发现“小金库”23608个，涉及金额119.18亿元，纠正违规资金109.71亿元， 责任追究5808人，各项指标均高于行政机关“小金库”，行政机关共计发现“小金库”12103个，涉及金额52.37亿元，纠正违规资金41.69亿元，责任追究1897人 （表 1）。

2012年4月23日从江西省财政厅获悉，该省自2009年5月起在全省党政机关和事业单位、社会团体及公募基金会、国有及国有控股企业开展为期三年的“小金库”专项治理工作，取得显著成效。3年来，江西全省共发现“小金库” 1590个，涉及金额7.5亿元人民币。

2012年7月19日从甘肃省财政厅获悉，近年来甘肃省先后实施和推进了省直管县、县级基本财力保障、乡财县管等一系列体制机制改革，开展了廉政风险防控机制建设及“小金库”和公务用车专项治理等反腐倡廉重点工作，两年来全省共发现各类“小金库”1733个，涉及金额3.2亿元，整改落实到位资金2.9亿元，对涉及的292人进行了责任追究。

2014年6月16日审计署发布的西电东送21个输变电项目审计结果显示，国家电网公司和南方电网公司在输变电建设管理中存在着违规招投标、多计工程款、私设“小金库”等突出问题，导致了巨额财政资金的损失浪费。审计发现，电网公司未经招标就将部分电网工程直接发包给关联企业，招标中存在大幅压缩招投标时间、评标不合规等问题，涉及金额34 .39亿元。电网公司所属部分施工单位编造虚假合同、使用虚假发票等套取电网工程建设资金13 .81亿元，用于私设巨额“小金库”，主要用于发放奖金、列支各种费用。

2014年6月24日审计署审计长刘家义在第十二届全国人大常委会第九次会议上作“关于2013年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告”时披露，2013年，国家卫生计生委本级和中国建筑文化中心、中国地质科学院矿产资源研究所等 34个所属单位采取转移收入或虚列支出等方式，账外设立“小金库”1.94亿元。刘家义举例说，国家林业局所属调查规划设计院等14家单位通过收入不入账等方式违规设立 “小金库”，涉及金额 3624.84万元，主要用于发放职工奖金、招待等支出；国家海洋局预报中心2011年至 2013年，将 510.61万元广告收入存放所属公司，其中392.19万元用于发放职工津贴补贴；2011年至 2013年，国家卫生计生委所属宣教中心、医管所等5家单位采用虚假合同、虚假发票报销等方式套取资金设立 “小金库”665.15万元。“小金库”严重拉低财政绩效水平，还会产生私吞公款、滥发钱物等问题。”对于“小金库”的危害。

2014年是全面贯彻落实党的十八大三中全会精神的开局之年，做好黨风廉政建设和反腐败工作意义重大。根据党中央要求，经国务院批准，财政部、审计署发出通知，决定从2014年8月起，在全国开展贯彻执行中央八项规定严肃财经纪律和“小金库”专项治理工作。这既是严肃财经纪律、贯彻执行中央八项规定的重要举措，也是斩断奢靡享乐之风资金链的关键环节。陕西省治理“小金库”领导小组办公室根据中省治理方案要求，陕西省本级把有具体举报线索、社会反映比较强烈、日常监管中问题较多、自查自纠不认真的18家单位列为第一批重点检查对象实施检查。各市、省管县治理办也相继组织财政、审计部门严密组织实施重点检查。截至9月30日，全省完成重点检查2281户，其中党政机关963户、事业单位1281户、社会团体37户。发现2013年违纪单位户数749户，2014年违纪单位户数615户。

2. “小金库”的主要特征

“小金库”历来臭名昭著，它诱发和滋生腐败现象，严重败坏党风政风和社会风气。究其主要表现形式，包括违规收费、罚款及摊派设立“小金库”；用资产处置、出租收入设立“小金库”；以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”；经营收入未纳入规定账簿核算设立“小金库”；虚列支出转出资金设立“小金库”；以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”；上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”等。“小金库”其外表形形色色，内在错综复杂，表现五花八门，在某些方面，它已经成为产生腐败现象的一个根源和温床，严重干扰了财经管理秩序。通过对近年来“小金库”具体表现形式的分析，可以看出，“小金库”具有以下主要特征：

2.1广泛性和普遍性

目前审计中发现的“小金库”，行政机关（部门）有，事业单位有，企业单位有，各类团体、临时机构也有。如在工业系统中截留或转移各种生产经营收人。包括产品销售收入、经营收入、出租收入、残次品和边角废料收入、逾期押金收入、处理报废固定资产变价收入、销售不动产收入、股票发行费收入等，形式多（图4）：违规收费、罚款及摊派设立“小金库”；用资产处置、出租收入设立“小金库”；以会议费、劳务费、培训费和咨询费等名义套取资金设立“小金库”；经营收入未纳入规定账户核算设立“小金库”；虚列支出转出资金设立“小金库”；以假发票等非法票据骗取资金设立“小金库”；上下级单位之间相互转移资金设立“小金库”。

图4 私设 “小金库”表现形式

2.2秘密性和隐蔽性

私设“小金库”或账外账资金的问题在行政事业单位仍比较普遍，其手段、方法各异，技术性、隐蔽性越来越强。“小金库”往往是领导一人说了算，财务制度形同虚设，无监督、管理可言，为“小金库”的掌管人提供了用钱上的方便。凡正常财务不能处理的项目，都能在“小金库”中予以支出。“小金库”是账外账，有的只有单位（部门）领导或少数几个人知道。由于“账外账”与“小金库”是十分敏感和秘密的事项，大都用于单位、团体和个人的非正常费用支出，故而其资金流向一般都处于非公开的状态。从大量曝光的案例来看，“小金库”主要有两种：一是收入不入账；二是虚列支出，套取资金。

2.3随意性与挥霍性

由于“小金库”的黑户口身份，出了问题难以查证，致使收支自由，随意性很大。“小金库”的资金去向除一部分用于小团体集体福利外，相当大的一部分用于大吃大喝、招待应酬、送礼行贿或娱乐性高消费。随着“小金库”金额越来越大，设立主体行政地位越来越高，主体性质越来越复杂，其所带来的危害性也越来越大，造成了国有资产的大量流失，诱发的经济犯罪案件不断增加，严重影响了社会经济秩序，成为滋生腐败和产生经济犯罪的重要根源。少数单位领导大吃大喝，或到处游山玩水，或经常出入歌厅舞厅等娱乐场所，而这些开支不便公开在财务账上报销，于是就从“小金库”中支出。

2.4群体性和福利性

有些单位在内部形成几股利益团体，通过各种利益关系牵扯在一起，更有甚者，单位领导为了实现自己的政治抱负或者个人经济利益，通过各种手段来拉拢下属，收拢人心，以“集体福利”的方式来建立亲密的“干群关系”。 2006年以来，陕西送变电工程公司及所属单位在承建宝鸡至乾县750千伏输变电工程、宁东至山东±660千伏直流输电示范工程等项目时，通过签订虚假合同、开具虚假发票、编制虚假工程结算书等方式，套取电网工程建设资金1.5亿元元。其中3193万元用于发放职工奖金、列支招待费、转移到陕西万达房地产有限公司等。

3.结束语

中国未来将逐步深化财税、金融、国有资本运营等管理制度的改革，在源头上防止并杜绝“小金库”问题的发生，遵循“标本兼治、纠建并举”的原则，深入探讨研究“小金库”产生的根源，将“小金库”纳入日常监督管理工作中，建立健全制度、管理和监督“三位一体”的长效防治机制，在此基础上，也将不断加大对“小金库”的治理力度。自2009年中央部署开展“小金库”治理工作以来，各级治理机构扎实开展工作，着力推进防治“小金库”长效机制建设，取得了阶段性成效。“小金库”具有很大的危害性，如何构建基层单位防治“小金库”的长效机制，从源头上控制防范“小金庫”，标本兼治，是一个迫在眉睫的问题。从过往查处的情况看，一些单位之所以私设“小金库”，就是为了开支一些见不得阳光的东西，故而才会有一些单位领导好于建“小金库”。 要想从根本上解决“小金库”问题，必须从源头上找办法，将专项治理与长效机制结合起来，坚持标本兼治、堵疏结合、惩防并举、综合治理的方针。

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作者简介：

徐小英（1977-）女，汉族，陕西省杨陵区人，西北农林科技大学水土保持研究所财务部会计师/主任，硕士，研究方向：现代会计、审计与财务管理理论等方面的研究。