年末财政集中拨款成因及对策分析

陈翠梅

中图分类号：F810.2 文献标识码：A

摘要：近年来，随着地方财政收入的逐年增长，地方政府充分发挥财政杠杆的作用，财政拨款也随之“水涨船高”。本文以国库统计分析收支数据为基础，通过分析近年来山西省部分地市的财政拨款规律，结合我国预算编制和执行机制的设计，探讨年末集中拨款这一现象的成因，对如何强化地方预算管理，合理匹配财政收支，提高财政资金运用效率做了初步探讨。

关键词：财政资金；集中拨款；预算

财政拨款是政府经济职能的集中体现，是政府存在的经济基础，其规模和内容反映着政府活动的规模和范围，也反映着财政在经济和社会生活中的地位和作用。为分析近年来的财政拨款规律，探讨年末集中拨款的原因，本文以山西省朔州市、临汾市、晋城市、运城市为代表，整理了国库支出统计数据（以国库支出数据为准），通过编制分析图表，对如何强化地方财政预算管理，合理匹配财政收支，提高资金运用效率，做了初步探讨。

一、近年来地方财政拨款现状

（一）地方财政拨款呈季节性波動特点。以山西省朔州市为例，图1为2011-2013年间朔州市逐月拨款情况图表。从该图表可以看出，2011-2013年连续三个年度，财政预算拨款的走势，均呈现明显的季节性波动特点，季度初月财政拨款增长平稳，而到季度末月，则规模大、峰值高，财政拨款达到本季度最高点；同时，第四季度拨款规模要大于前三季度的平均数，即每季季末为拨款最高点，四季度12月份则到达全年顶峰，纵观全年逐月拨款数据，12月份为全年拨款最高的月份。

图1 山西省朔州市2011-2013年间逐月拨款情况

（二）12月份为全年财政拨款占比最大月份。以山西省临汾市为例，采集2009至2013年12月份国库统计数据，从表1看出，该市12月份一般预算拨款和拨款合计数占全年拨款数据近三分之一，最低也占到近五分之一，12月份为全年财政拨款占比最大的月份。

（三）就12月单月月度看，上、中、下旬预算拨款逐渐走高。以山西省晋城市为例， 12月预算拨款逐旬走高趋势明显，下旬达到峰值，下旬财政拨款金额约为整月财政拨款的60%。

从以上几个地市的财政拨款分析图表可以看出，地方财政预算拨款无论从规模上还是从拨款时间安排上，都不同程度存在着年末集中拨款现象。表现为，年初财政拨款“闸门”较紧，年中适当放开，拨款平稳增长，年末“闸门”基本放开，财政拨款短时间呈现快速增长，达到全年最高值。财政拨款呈现的这种非常规的“前紧后松”现象，引发了以下两个方面的问题：

1、降低了财政资金的使用效率。国库集中支付制度改革以后，财政资金应该按照审批后的部门预算，及时足额拨付到相关预算单位或相关项目。但这种集中拨付现象，改变了财政资金正常的拨款顺序和时间安排，单位用款时，款不能及时到账或者仅有部分到账，从而影响到单位业务的正常开展或项目的顺利实施。同时，这种年末集中拨款现象，往往极易导致预算单位突击花钱，只考虑在当年将预算拨款资金全部花完而不考虑预算资金的用途和效果，形成了预算资金的浪费，大大降低了财政资金的使用效益。

2、加大了财政资金面临的风险。年末集中拨款，会导致各用款单位形成一种不良风气，即不管需不需资金、用不用款，年末都为想方设法，千方百计申请资金。而年底又往往是各供应商、农民工、项目结算的最后期限，相关审批职能部门要保证资金当年到位，时间紧，任务大，难免会省略有关审核程序，放松有关监督职责，客观上会增加财政资金拨付风险，误拨、错拨现象频发，不可避免地加大了财政资金风险。如2013年12月份，晋城市泽州县支库仅因账号户名不符等原因退回的拨款就90余笔金额500余万元。

二、成因分析

（一）“以收定支和收入考核压力”的习惯做法是每年12月份集中拨款现象产生的原因之一。现行各地财政实行的预算可以说都是“粗”预算，即预算单位每年给财政部门报一个包含工资和经费在内的预算，财政汇总经人大批准后，再由财政按时间进度分次、分批拨付，也就是月初拨入，月中使用，下月再拨入，再使用。而财政部门在前三季度、甚至是11月份以前，对全年财政收入的完成情况都“心中无底”，这样，按照前紧后松的习惯做法，前半年的拨款能紧则紧，尽量避免出现到年底时“无米下锅”的尴尬局面。另一方面，按照现行《预算法》规定：“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。”这事实上是一种以收定支、收支挂钩的财政体制。受收入限制，各级财政向下级下达专项指标比较迟。以晋城城区财政2013年为例，全年下达（教育、医疗、新农村建设等）专项指标41926万元，其中12000万元专项指标在12月下达。专款下达迟，实际拨付自然早不了。以上这种情况下，财政拨款的均衡拨款就无法实现，十二月份集中拨款的现象就不可避免地会发生。

（二）预算审批的滞后是每年12月份集中拨款现象产生的又一原因。现行《预算法》第十条规定：“预算年度自公历1月1日起，至12月31日止。”这一规定虽然使预算年度和纳税年度的规定相一致，但是由于预算年度与全国人民代表大会的会期不合，导致当年预算不能及时提交人大审批，使得每年前几个月的预算处于一种虚化的状态。针对这一情况，目前的做法是，预算年度开始后，各级政府预算草案在本级人民代表大会批准前，本级政府可以先按照上一年同期的预算支出数额安排支出。而“上一年同期的预算支出数额”是指上一年度同期预算安排用于各部门、各单位正常运转的人员经费、业务经费等必需的支出数额，而新增项目大都是在预算批复下达后才开始支出，这样就造成了一些资金支出的延后。实践中，由于资金到位还需要一个过程，新增项目支出很容易拖到下半年才能得到执行。另一方面，凡是纳入预算的财政支出，需要经过人大的审议通过，而超预算增长支出则无须经人大审议，这意味着每年财政的超收收入，政府在使用上具有更大的自由裁量权。

（三）预算编制和执行机制的设计是导致每年12月份集中拨款现象产生的再一个原因。目前虽然财政预算的编制是“零基预算”，但在编制财政预算时上年的收支情况仍是重要参考，只是根据经济发展情况的预测，增加一定的比例，如果上年的预算资金执行不完，下一年的预算额度将会核减。加上，地方财政部门编制预算时一般会对收入做保守估计，因此收入预算的执行进度往往快于计划进度，而拨款预算的执行进度则往往滞后于预算计划和收入进度，年内进度前慢后快，很不均衡，特别是一些项目拨款、专项拨款临近年底才集中下达，造成资金的集中拨付和滞留。这样也造成了“年初不敢拨，年末集中拨”、“年初不敢花，年末突击花”现象出现。

（四）多方利益驱动成为年末集中拨款的又一原因。首先银行业金融机构相继迈入了市场化轨道，银行机构的种类在增加，存款市场的竞争更加激烈，甚至达到白热化的程度。各银行业机构在将社会公众资金吸纳完毕后，开始将目标瞄准财政资金这块大蛋糕。为了将财政资金拉到本机构名下，一些银行机构不惜违规为财政部门开立账户，通过多方关系，想方设法吸纳财政资金。这样，每到年末，特别是12月份，财政部门就会将大量的财政资金转存到商业银行，这里边，既有财政部门不想使国库库存冒得太高的主观因素，又有商业银行公关因素。其次不合理的绩效考核观对预算单位的预算管理起了“负激励”作用。预算管理及绩效考核机制长期以来“只问花钱不问效果”，衡量一项预算执行是否良好，主要不是看这项预算是否以最小的投入换取了最大的收益，而是预算拨付的资金是否在规定的期限，规定的项目内全部花完。预算花不完，不仅证明预算执行者可能没有完全完成自己的任务，也意味着来年预算编制时预算资金要相应缩水。这样也人为造成年末集中拨付。

三、政策建议

（一）强化对预算编制过程的控制，提高部门预算编制科学化水平。细化基本支出和项目支出预算编制，完善基本支出预算管理办法，建立健全预算管理基礎信息数据库，提高部门预算的准确率。对基本支出，按照规定标准核实打足，不留缺口。对项目支出，继续加强事前论证和规划工作，严格按照预算项目、用途和规定程序办理资金拨款，严禁超预算、超进度拨款，切实提高项目预算编制的科学性和准确性。从体制上杜绝地方财政年末集中拨款、突击花钱现象的发生。

（二）规范拨付程序，对专项资金实行限时办结制度。

财政预算安排的资金，基本支出按照年度均衡性原则拨付，项目支出结合项目实施进度拨付。上级专项资金，财政部门在收到上级补助文件后抓紧鉴定和落实，并积极主动通知各预算单位办理拨款手续。压缩三公“经费”，优先保障教育、科技、社保、农业、医疗卫生等民生投入，加强资金调度，确保重点资金第一时间到位，特别是涉及抗旱救灾、民生、三农项目的，实行限时办结制，随到随办、特事特办，优先拨款。

（三）强化监测通报，提高预算支出效率。

加强预算支出动态监控，建立政府、人大、人民银行国库部门预算拨款监测通报机制，即：人民银行国库部门和财政部门定期将预算拨款情况通报给同级政府、人大部门，便于其及时掌握各政府部门预算拨款的进度是否均衡，督促各部门按顺序、按进度对资金的拨付，避免出现违规开支、集中拨款和超预算行为，确保预算支出快中求稳、均衡支出，做到“无预算不支出、有预算不超支，超预算不拨款”提高预算支出执行效率。

（四）推进预算公开、加强人民银行的国库监督。

扎实推进预算公开，扩大预算的公开性和透明度，增强普通公众对预算制定执行和监督，逐步规范预算单位的集中拨款行为。一方面经理国库业务是国家赋予人民银行的一项重要职责，在实现国家预算收支任务中发挥着“执行、促进、监督、反馈”的作用。因而在解决财政年终集中拨款时，人民银行国库部门应当发挥关键作用。加强国库资金的管理能力，包括国库收支库存规模、结构变化的分析，对基础设施建设、民生工程以及可持续发展等重点方向国库资金使用情况的统计分析，把握在新的宏观经济形势之下国库资金收支的变化，加强国库现金流量、存量的预测与分析，及时反馈用款人的需求，将国库资金使用到最需要的地方。另一方面进一步明确财政部门、人民银行国库部门等职能部门的权利与义务。加快相关法律法规修订工作，如修订《预算法》、《国家金库条例》及其实施细则、预算会计制度、《国库收入管理办法》、《收入退库管理办法》、《财政资金拨款管理办法》等，确保基层央行国库部门在履行监管职能时做到有法可依，充分发挥基层央行的监督管理职能。