农村土地制度改革有3条不能突破的底线

编者按：中共十八届三中会对我国全面深化改革作出了战略部署，大会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）吸引着社会各个阶层关注的目光。本刊记者在采访了解社会大众对《决定》关于“三农”看点精神的理解时，发现对“农村土地承包经营权的抵押、担保权能”“农民住房财产权抵押、担保、转让”“推进城乡统一的建设用地市场，在符合规划和用途管制前提下，将允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”等内容有诸多误读、误传的地方，为了帮助读者准确理解这些精神实质，本刊特登载中共中央农村工作领导小组副组长、办公室主任陈锡文就此接受《人民日报》记者专访的谈话内容，欢迎关注。

误读一：

农村土地都可以入市。

文件解读：

不是所有土地都可以入市，只有符合规划和用途管制的农村集体经营性建设用地才可以。

我们所说的建立城乡统一的建设用地市场，主要指内在机制、定价原则等方面的统一，而不是说各种不同用途、不同类型的土地都在一个市场买卖。

记者：三中全会后，一些地方都摩拳擦掌，急于在农村土地制度改革上取得突破，您怎么看？

陈锡文：目前对有关改革部署，不要误读、误判，必须认真学习和全面领会党的十八届三中全会《决定》对这方面改革的要求和部署，不要事情还没弄明白就盲目推进。农村土地制度改革必须遵循习近平总书记最近在山东考察时的讲话精神，要有序推进改革，该中央统一部署的不要抢跑，该尽早推进的不要拖宕，该试点的不要仓促推开，该深入研究后再推进的不要急于求成，该得到法律授权的不要超前推进。

农村土地制度改革，有三条底线是不能突破的。第一，不能改变土地所有制，就是农民集体所有；第二，不能改变土地的用途，农地必须农用；第三，不管怎么改，都不能损害农民的基本权益。

记者：农村集体建设用地都可以入市吗？

陈锡文：党的十八届三中全会《决定》指的是农村集体经营性建设用地，而不是所有农村集体建设用地。所谓“农地入市”或“农村集体土地入市”是误读，是不准确的。“入市”这个问题看起来很简单，却有着明确的前置条件和限制条件，前置条件是只有符合规划和用途管制的这部分土地才可以，限制条件则必须是集体经营性建设用地。这是因为农村的集体建设用地分为三大类：宅基地、公益性公共设施用地和经营性用地。也就是说，只有属于集体经营性建设用地的，如过去的乡镇企业用地，在符合规划和用途管制的前提下，才可以进入城市的建设用地市场，享受与国有土地同等权利。

因此，关于“农地入市”的问题，是有明确的前提和限制条件的，千万不能认为农村土地可以随便使用、随便买卖了。

记者：那么，如何理解建立城乡统一的建设用地市场？

陈锡文：土地要素市场与其他资源要素市场不同，区别在于土地利用必须按规划分类管理。农村的农业用地和建设用地不能随意变换用途；城里的建设用地也分为商贸建设用地、住宅用地、工矿企业用地、公共设施用地等。按照规划，各类用地的价格是不同的。这么多类别的土地，不可能在同一个市场进行交易。我们所说的建立城乡统一的建设用地市场，主要指内在机制、定价原则等方面的统一，而不是说各种不同用途、不同类型的土地都在一个市场买卖。

记者：推进建立城乡统一的建设用地市场，对我国现行的征地制度有何改进？农民的收益是否会随之增加？

陈锡文：过去在征收农民土地时，长期存在两个问题：一是农民土地被征收后，土地所有权都转为国有；另一个则是征收集体土地对农民的补偿标准比较低，农民不太满意。

那么，三中全会《决定》提出的“建立城乡统一的建设用地市场”恰恰对这两个问题做出了改进。第一，在符合规划和用途管制前提下，农村集体经营性建设用地可以不改变所有权就进入城镇建设用地市场，这部分用地仍归农民集体所有。第二，根据《决定》精神，今后应提高农民征地补偿标准，兼顾国家、集体、农民三者的利益。根据现行的《土地管理法》第47条规定，农民集体土地转化为城市建设用地后，补偿标准最高不超出土地被征收前3年年均产值的30倍，同时《土地管理法》授权国务院可以根据经济社会发展水平和各地不同情况决定是否提高补偿标准，具体由省一级人民政府组织实施，补偿款不够，可以从当地政府获得的土地出让金纯收益中提取，现在很多大中城市的补偿标准都突破30倍了。

误读二：

土地承包权可以抵押。

文件解读：

土地承包经营权可抵押的是经营权，承包权作为物权依然不许抵押。

记者：土地承包经营权抵押的到底是什么权？这个权又能抵押给谁？

陈锡文：三中全会提出，在坚持和完善最严格的耕地保护制度前提下，赋予农民对承包地占有、使用、收益、流转及承包经营权抵押、担保权能，允许农民以承包经营权入股发展农业产业化经营。这与过去的规定相比是一个突破。

按照现行法律，农民对承包地只享有占有、使用、收益的权利，并没有处分权，所以土地承包经营权是不允许抵押、担保的，因为抵押、担保实际上就是一种处分权，因为一旦抵押担保，到期无法偿还贷款，那么土地就变成别人的了，变成事实上的农村土地买卖。

但是，现实中农民发展现代农业，又需要资金，商业银行每一笔贷款都必须有有效抵押物，而农民又缺乏，造成了贷款难。所以这次中央就把经营权从承包经营权中单独分离出来，允许抵押担保，但承包权作为物权依然不许抵押。这样既能缓解农民的贷款难，又能做到风险可控，即便到期还不上贷款，农民失去的也不过是几年的经营收益，并不会威胁到他的承包权。

至于谁能接受抵押担保的土地，这个关系非常大。我认为只有有资质的银行机构才可以做这件事，一定要避免一般自然人和普通企业法人做这件事，因为这种抵押很容易导致两个问题：一个是可能引发高利贷，另一个是可能引发以抵押担保为名私下买卖土地。抵押担保的是哪些权利、谁有权接收、要避免出现哪些问题，都需要在下一步改革设计中进行很细致的研究。

记者：鼓励工商资本下乡，会不会造成变相圈地？

陈锡文：工商企业到农村去租赁土地，原有法律就是允许的，但也是有限制的，第一不能改变所有权；第二不能改变用途，原来是种地的你不能去盖厂房；第三不能损害农民的权益。而且，这一次三中全会《决定》对什么样的工商资本能下乡，表述得更加明确，限定得也更加严格。首先要适合企业化经营，农民一家一户干起来很难的或干不了的，就适合工商企业来搞，那就可以引进、鼓励；其次，企业进来就是要搞现代种养业，不能搞房地产，也不能搞旅游业。

误读三：

宅基地可以自由买卖。

文件解读：

农民对宅基地只有使用权，土地则属于农民集体所有。

记者：三中全会《决定》中，还提出了农民的住房财产权问题，也引起了人们的关注。为什么要提出住房财产权问题？

陈锡文：住房财产权是个新概念。三中全会《决定》提出，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押、担保、转让。这是一个新的突破，在于积极探索农民财产权的一种可能实现形式。

记者：农民住房财产权可抵押担保转让，是否意味着农民马上就可以将房子轻松变现？城里人很快就能去农村买房了呢？

陈锡文：这种情况还不会出现。农民住房财产权抵押担保转让是一个重大问题，必须慎重稳妥推进，选择若干地方先进行试点，摸索经验。抵押完了还不上贷款怎么办？房子收走了流离失所怎么办？转让在什么范围进行？等等，这些问题都必须经过试点才能够得到答案。应该指出的是，这些试点必须按照程序依法获得授权，必须在规定的范围内进行，不能自行其是、擅自开展。

记者：住房财产权可以转让，是否意味着农民的宅基地也可以买卖了？

陈锡文：宅基地不等于农民住房财产权，这是一个误读。宅基地是我国的特有概念，简单来说就是“自有的土地、自用的建筑”，即只能由本集体经济组织的成员申请，用于自住，不能建商业住房。必须遵循一户一宅原则，宅基地面积由各省级人民政府规定，大小不等。还有一点必须明确，农民对宅基地只有使用权，建在宅基地上的住房才是农民的私有财产，土地则属于农民集体所有。

宅基地制度存在的问题比较突出。随着经济社会的发展，农村人口不断增加，土地指标有限，很多地方已经很多年没有再分过宅基地了，“一户一宅”的承诺难以兑现。此外，由于宅基地的土地无偿使用，在一些地方出现了建新不拆旧、违规违章建房等情况。因此，现行的宅基地制度亟须改革和完善，要总结各地经验，逐步向前推进改革。

（《人民日报》记者 冯华 陈仁泽）