宁夏生态移民安置区社会管理问题研究

摘要分析了宁夏生态移民工程存在的社会问题，如生产生活条件的变更、生活习惯的调整、生活前景的预期判断、资源竞争激烈、就业形势严峻、户籍管理混乱等文化适应、社会适应等。指出要改变过去更加重视经济发展、忽视或不重视社会管理的思路，从社会管理的角度出发，运用社会管理的方法、手段予以解决。只有经济发展和社会管理双管齐下，才能保证生态移民安置区经济社会的可持续发展。

关键词宁夏；生态移民安置区；社会管理

中图分类号S-9文献标识码A文章编号0517-6611（2014）23-08083-03

基金项目2011年度宁夏回族自治区哲学社会科学规划项目（11NXCGL01）。

作者简介吕月静（1978-），女，宁夏吴忠人，讲师，从事行政体制改革研究。

收稿日期20140710宁夏作为全国贫困程度最深、贫困人口集中度最高的省区之一，生态移民是贫困地区人民脱贫致富实现小康的重要途径。“十二五”期间，宁夏启动并实施了中南部地区35万人的生态移民工程。目前，第一批开工的75个安置区已实现搬迁定居，第二批59个安置区已陆续开工建设。可以说进展顺利，成效显著。但与此同时，诸多深层次的社会问题，诸如生产生活条件的变更、生活习惯的调整、生活前景的预期判断、资源竞争激烈、就业形势严峻、户籍管理混乱等文化适应、社会适应等问题也逐渐凸显出来。面对纷繁复杂的社会矛盾和问题，要改变过去更加重视经济发展、忽视或不重视社会管理的思路，从社会管理的角度出发，运用社会管理的方法、手段予以解决。只有经济发展和社会管理双管齐下，才能保证生态移民安置区经济社会的可持续发展。

1宁夏生态移民安置区社会管理面临的问题

1.1人口与资源矛盾

1.1.1水资源管理的问题。由于宁夏全区处于半干旱干旱地带，因此，水资源问题在宁夏的生态移民工程中居于首要位置。这也反映在宁夏以“水源、生态、开发、特色、转移”为重点、以“人随水走、水随人流”为思路的生态移民工程规劃中。总体来看，通过生态移民工程，水资源的供给问题得到了初步解决。但同时，农业生产经营中存在的用水量大、用水成本高、相关节水技术尚未被人们掌握、改进节水技术设备所需费用较大等问题，依然是影响移民生产生活的主要问题，加之部分地区水利配套设施尚未完成，也给移民的生产生活造成了一定的困难，引发了众多的社会问题。

1.1.2人口与土地资源的矛盾。在宁夏的生态移民安置区中，人口与土地资源的矛盾主要表现在人口超载和移民私自扩大耕地、私自开发国有荒山荒地、土地无序流转等方面。如红寺堡区鲁家窑项目区，总规划面积为1 333 hm2，计划安置移民9 500人，人口密度达到712.5人/km2，已达半干旱区人口密度57人/km2标准的10倍以上，人口与土地关系非常紧张[1]。水资源和土地资源是保障移民“稳得住、促发展、能致富”的基本资源，随着移民地不断增加，移民安置区人口与资源矛盾将日趋紧张，将成为制约移民经济发展、影响移民社会稳定的重要因素。

1.2人口管理与计划生育问题

1.2.1户籍管理混乱。具体表现为迁出县提供户籍资料不全，超生人员未入户、一户多人无法安置、户籍信息与迁移人员实际信息不符、重户等问题，导致部分移民户籍迁转尚未办理，影响土地分配、社保关系转移接续；户籍信息迁转周期较长，导致移民农村合作医疗、扶贫帮困救助、就学援助等问题一时无法解决；劳务移民户籍核转周期过长（政策规定劳务移民搬迁安置5年后迁转户籍），导致搬迁后不能及时享受当地的社保、医保等优惠政策及办理证照、贷款等方面的困难。

1.2.2传统生育观念与生育政策变化的矛盾。宁夏生态移民主要来自山区八县（原州区、西吉县、隆德县、彭阳县、泾源县、海原县、同心县和盐池县），迁入区则主要在川区。由于宁夏川区和山区执行不同的计生政策，移民从山区迁入川区后，按照移民政策，要执行川区计生政策。由于生育观念仍然比较落后，使得许多移民，尤其是少数民族和纯女户移民很难适应，政策外生育时有发生。人户分离现象也加大了计生服务与管理的难度。

1.3自发移民管理问题自发移民是没有纳入政府有组织移民计划之中的自愿移民。根据笔者走访调查，宁夏自发移民人数接近移民总数的40%，在有些移民安置区，自发移民的数量甚至超过了政策性移民。在隶属关系上，自发移民既不属于迁出区行政管理范围，也不属于迁入区行政管辖范围，属于无人管、无法管的“无政府状态”。

1.3.1政治民主“边缘化”。以银川市西夏区的西马银移民安置区为例，由于没有当地户口，自发移民无法参加地方基层民主选举，政治民主生活处于边缘化地位。

1.3.2引发了许多新的社会矛盾和问题。如他们承包土地、宅基地等权属也没有等到当地认同，耕地和宅基地都没有保障。已形成的自发移民区因缺乏整体规划，基础设施建设严重滞后，农业生产方式属于粗放松散型，导致人户分离、有房无地、房屋私自买卖、乱搭乱建等情况十分严重，给计划生育、社会治安等方面带来诸多负面影响。

1.3.3无组织化现象。因自发移民无当地户籍，因此难以享受与当地群众同等的惠民政策（灌溉、供电、社保、子女上学、就医、宗教场所、农业直补、良种补贴等），同时也拒不履行应尽的义务，拒不接受当地政府的管理，逐渐呈现随心而为、无组织、无政府现象。

1.4基层组织社会管理弱化，移民自我管理能力弱宁夏生态移民实行的是“整村集体搬迁，多村集中安置”的方式，在移民安置区，来自不同地区、不同村庄的移民集中居住在一起，导致管理上干部责任不明确，干劲不足，再加上“公众参与”缺乏，管理体制亟待完善。一是部分移民安置区管理迁出乡镇和迁入乡镇责任不明，遇到困难推诿扯皮，管理制度很不完善。二是基层干部有松劲畏难情绪，部分村干部对目前存在的问题发现很少，讲困难的多，说具体事情的多，说措施办法的少，讲长远发展的少。三是缺乏“公众参与”。目前由于移民利益诉求表达机制的不畅通，平等对话协调机制的不完善，无法调动移民群众参与社会管理的积极性、主动性、创造性，导致村民难以对安置区公共事务进行自我管理和自我服务。移民自我管理主要表现在移民参与村民自治及参加社会组织方面。据中国社会科学院《生态移民与发展转型——宁夏移民与扶贫研究》课题组调查发现，宁夏生态移民的迁移人群中，有40%的人参加过村民代表大会，但其中有18.8%的人只是偶尔参加，上有流程的人根本没参加过村民代表大会。另外，参加村级经济合作组织的移民比例仅为5.3%[1]。

1.5宗教与民族管理问题随着生态移民工程的开展，传统社区出现了分化与重新整合，居住模式由聚居逐渐走向杂居，随着迁入区的民族构成比例的改变，原有的宗教教派格局被打乱，出现了不同教派的村民混杂居住的状况，这既为增进安置区各民族交流与合作提供了历史舞台，也使得各民族在社会历史角色的扮演中出现了自我冲突及与其他民族的摩擦。由此，在国家相关政策、移民安置区文化氛围的变迁以及经济发展等因素的影响下，安置区内的宗教教派之间的关系必将出现由平静到冲突再到平静的一个动态过程。一是回族内部因教派（门宦）之间在宗教仪式等上的细微差别导致的回族内部的文化认同体现出一定的差异，也因缺乏管理和协调出现很多内部矛盾纠纷。如位于银川市兴庆区月牙湖乡的滨河家园移民村的移民都是来自彭阳的回民，他们分属两个不同的教派，其中200多户回民信奉哲合忍耶派，有108户回民信奉依和瓦。在移民村的规划中，这里只能建设一座清真寺，提倡不同教派的回民合坊礼拜。但这一政策在回民中激起了较为强烈的抵触情绪。另外清真寺的选址也较靠近汉民的居住地，这引起了回民的不满。清真寺迟迟没能动工修建。二是回族与汉族因生活习俗和民族风情差异而产生的矛盾和纠纷。在调研访谈中发现由于回族在宗教习惯方面严格恪守伊斯兰教教规，饮食上有特殊的禁忌，保持着鲜明的民族特点，少数汉族对回族既有不甚了解、心存胆怯，亦有排斥和歧视。三是宗教场所管理混乱。有些移民安置区没有一个良好宽松的宗教、民族活动环境， 清真寺的建设用地以及回汉民族墓地的安排等没有规划到位，存在很大隐患。另外，在一些移民区的清真寺内部管理中，由于尚未组建民主管理组织，未建立健全各项管理制度，特别是在教职人员聘任、财务管理等方面存在较大漏洞，也容易产生矛盾。

1.6移民的文化适应与社会融入问题宁夏生态移民安置区除少数是原建制村整体搬迁外，大多是移民新村。移民来自不同村庄甚至不同乡镇，民族不同，生活习惯不同，相互之间有一个融合的过程。一是移民搬迁至安置区后，生态条件、语言、服饰、饮食、居住、婚丧礼仪、生产（生活）观念、生育观念、教育观念等方面都开始发生变迁，从而出现一系列的不适应现象。二是移民区的社会治安和精神文明问题比较突出。由于移民的文化素质相对比较偏低，法律意识淡薄，再加上移民的文化生活较为单调，赌博、偷盗、打架斗殴等事件常有发生。三是迁入地居民对移民的社会排斥、歧视、误解现象。四是劳务移民的自我排斥。据笔者调查发现，五成以上的劳务移民认为自身在现居地的社会地位比在原居住地低，处在社会的中下层或下层。

1.7社会管理人员紧缺问题建设大村庄是宁夏生态移民工程的突出特征，由此，社会管理人员紧缺就成为当前宁夏生态移民安置区面临的主要问题之一。据中国社会科学院《生态移民与发展转型——宁夏移民与扶贫研究》课题组调查，在2011～2012年宁夏全区130个生态移民安置区中，1 000户以上的村庄19个，其人口占移民总人口的52.94%；300～1 000户的中等村庄30个，其人口占移民总人口的26.27%；100～300户的村庄57个，其人口占移民总人口的18.32%；100户以下的小村庄24个，人口仅占移民总人口的2.47%[1]。 适度集中居住，虽有利于布局基础设施和公共事业，但因生态移民规划中对社区管理和公共事业的从业人员的来源等未做具体规定，原迁出地的中小学教师、医务人员和警察等社会管理人员均未纳入随迁计划，人员编制也未做相应调整，随着大规模的移民搬迁，造成迁入地社会管理和公共服务人员紧缺。

1.8新老移民政策不一问题自1983年至今，宁夏移民实现了由单纯的扶贫移民即“吊庄”移民向扶贫与生态修复并重即生态移民的转变。不同时期、不同类型的移民其政策不尽相同。随着经济社会的发展，国家与地方政府对移民工程的投入力度逐步加大，给予移民的优惠条件越来越多，老移民和新移民享受的政策反差较大。老移民，尤其是“吊庄”移民阶段，移民政策主要支持农业生产设施建设，社会事业建设滞后，政府每户补贴400元自建住房，移民初期各项公共服务设施配套简陋，能源设备更要自筹购买。新移民，主要是生态移民搬迁时，政府在移民住房补助方面给予了更多的支持，公共服务方面，政府为移民配备太阳能热水器、太阳灶等，为300户以上的移民安置区建设医疗、计生、文化、科技、劳务服务室等村级活动场所。移民新村于旧村在生产社会环境上的巨大差距，导致老移民产生 “相对剥夺感”，引发老移民的不满，影响了移民安置区的社会稳定。

2加强移民安置区社会管理的对策建议

2.1合理规划移民安置区，减少和避免因资源有限性引发的社会矛盾“人口迁移引发的冲突主要源于资源的有限性。当移民的迁入威胁到了当地人的利益时，由经济冲突、文化冲突为形式的各种冲突将在所难免[2]。”首先，移民安置区的定位、规划与建设是一个多目标、多因素、多功能的综合体，是对一个地区带有长远性和全局性的谋划。在布局过程中考虑的因素应是多元化的，应当与区域社会经济建设、资源开发、水土保持、环境保护等有机结合，要充分听取移民群众的意见，做好移民搬迁规划的可行性研究，避免因移民的大量迁入引发新的资源、生态及其他矛盾。其次，加强土地执法管理，完善土地流转服务。建议由迁入县区国土资源部门对移民（包括自发移民）开发并种植的土地进行丈量，核实准确面积，明确土地性质和权属。在加强对乱占、乱开发、私自倒卖土地及违法违规乱建房屋等的整治清理的基础上，逐步建立土地流转管理服务体系。再次，促进移民安置区水资源的高效利用。通过逐步实施灌区节水改造、新建水源延伸工程、调整种植结构、发展高效节水农业和集雨补灌农业等，提高水资源利用率，实现水资源优化配置。最后，宁夏山川少数民族历史传统、风俗习惯、生产与生活方式不完全相同，各自有自己独特的文化与传统。特别是宗教这一复杂的文化现象，既渗透到民族传统文化的诸多方面，又具有维系社会稳定、民族内聚、传播与發展民族文化的重要功能，对社区重构、关系整合和发展生产具有十分重要的意义。因此，在生态移民安置区规划与搬迁、重建时，必须对少数民族的文化、风俗、宗教信仰予以充分考虑。必要的宗教设施建设应予满足，民族传统和习惯应予保留。

2.2加强人口基础管理，健全和完善移民安置区人口管理体制一是加强以“人口服务”为宗旨的移民人口基础管理。所谓人口基础管理，包括人口登记、人口统计、人口规划、人口监测及人口基础信息管理等。在移民安置区，应构建以人口现居住地为主的管理方式，推动建立以公民身份证号码为标识的人口基础档案，整合人口出生、婚姻、流动迁移、死亡和选举等登记管理职责，形成简约、有效、统一、动态的人口登记制度。着力于移民迁出地和迁入地的信息跟踪，有效衔接移民迁出地和迁入地的相关公共服务。通过人口基础信息的采集、整理、校核、存储和共享，有利于解决移民（尤其是自发移民）户口管理混乱、人数不清、迁移手续繁杂等问题，有利于形成人口信息服务能力，并进一步构建基于人口基础档案的人口信息服务机制。二是强化人口专项管理职能，如治安管理、选民登记、兵役管理、民族管理、特殊人群管理等。三是完善人口公共服务职能，如教育、就业、社会保障、社会救助、卫生、计划生育等。

2.3培育多元管理主体，强化移民自治能力一是明确移民安置区各级政府职能定位，逐步加强公共服务的职能和责任。要高度重视对移民安置区基层干部的培训教育，建立移民村基层干部定期培训机制。积极培育社区治理多元主体，依靠社会组织的自治方式，提升移民在社会管理中的参与及作用的发挥，促进安置区多元主体共同参与的社会管理新格局的形成。二是健全、完善基层自治组织，强化基层民主自治。推进村委会、社会组织、企业和移民参与安置区社会管理和服务，培养移民群众的公民意识、参与意识、合作精神。三是逐步提高移民自我管理能力。

2.4加强移民安置区宗教事务管理工作，构建和谐民族关系一是始终坚持以先进文化引领移民安置区宗教事务管理。自觉树立“文明和谐论”的意识，始终坚持党的宗教工作基本方针不动摇、不走样，以“保护合法、制止非法、抵御渗透、打击犯罪”为宗旨，依法加强和创新安置区宗教事务管理。二是加强宗教活动场所管理。严格按照《宗教事务条例》规定，对宗教活動场所建设严格把关，规范宗教活动场所新建、扩建和翻建的审批程序；建立健全移民安置区宗教活动场所民主管理、财务管理、宗教职业人员管理、治安、消防、卫生防疫等制度，并对场所执行情况进行检查。三是严厉打击各种非法宗教渗透活动。

42卷23期吕月静宁夏生态移民安置区社会管理问题研究2.5加强移民安置区公共事业建设，建立和完善基本公共服务体系一是政府要加大投入力度，搞好移民安置区经济基础设施建设和社会基础设施的后续建设，强化对移民农业生产技术和劳动技能的培训，帮助移民提高自我发展的能力。二是建立和完善生态移民社会保障机制。“移民的社会保障不仅包括温饱问题，还包括医保、社保、低保、子女就学等待遇问题。”三是加大教育投入力度，加强移民安置区教育体系建设，改善教学条件，配齐教职人员，落实好“两免一补”政策，尽快解决移民子女上学的问题。四是加快基层卫生医疗机构建设步伐，完善农村合作医疗制度，切实解决移民看病难、看病贵的问题。

2.6加强文化建设，增进移民文化认同和社会融合迈克尔·塞尼曾说过：“在移民中常常引起一种无权感，并产生感情上的疏远，特别在整个社会被从熟悉的环境中连根拔除的时候，在原来关系密切的团体被分散到不同的心地点的时候，社会凝聚力被削弱，且产生团体行为的潜力也随之消失[3]。”