把一群城市变成“城市群”

林梅

2014年3月，《国家新型城镇化规划2014—2020》提出，以城市群为主体形态推进国家新型城镇化进程，促进各类城市协调发展，不仅符合全球化背景下城市化发展的一般规律，也符合我国现阶段资源环境承载能力的基本特征。

理想的城市群，本质上是一个在人口、经济、社会、文化和整体结构上具有合理层级体系，在空间边界、产业分工、资源配置、人文交流等方面具有功能互补和良好协调机制的城市综合体。

四大挑战制约城市群脚步

相比于世界城市群的发展，我国城市群在城市层级和分工体系、区域协调和一体化水平、城市环境和软实力等方面存在较大差距。甚至有的城市群只是在空间分布上相对集中的“一群城市”，仅具有地理学上的意义，城市与城市之间却缺少有机联系。

总体来看，目前我国城市群发展面临四大严峻挑战：

政府主导有余而市场作用相对不足。按照中央确定的“两横三纵”的城镇化战略格局，与长三角、珠三角城市群更多依靠市场力量自发形成相比，不少中西部城市群的产业集聚与经济发展主要靠政府推动，更多的是在政府主导下，以行政规划的方式将地理位置上相互毗邻的几个城市人为地组合在一起，行政色彩较为浓厚，而经济外向度和市场化程度相对较低，城市之间的联系较为松散。不少地方城市不管是否符合条件，仅仅为了搭上城市群的强大经济规模效应、辐射效应的“顺风车”，千方百计想挤进城市群的“笼子”。它们仅仅属于行政区划意义上的城市群，而失去了城市群本来的意义。必须破除城市群发展上的行政壁垒和体制障碍。城市群的发展更多的是一个市场化的过程，只有尊重市场的力量，城市群才能做大做强。

空间结构发展失衡。突出表现为京津冀、长三角、珠三角三大国家级城市群经济密集度高，日益逼近资源环境承载力的极限，而中西部城市群由于缺乏产业支撑、创新能力和公共服务，导致就业岗位和人口吸纳能力严重不足。在同一城市群内部，高投入、低产出的粗放式经济发展方式，导致首位城市与众多中小城市之间存在巨大的经济落差。如果首位城市辐射带动能力有限，难以对众多中小城市提供强有力的产业支撑和财政支持，则会大大影响中小城市在产业发展、高端要素集聚、公共服务、吸纳就业等方面作用的发挥。此外，由于行政区划分割的影响以及协调机制的缺乏，导致城市群内部不同行政级别的城市之间，不同规模的城市之间发展极不平衡，造成“大城市过大，小城市过小，中等城市发育不良”、“大城市像欧洲，小城镇像非洲”等弊端。

产业同构现象严重。产业是城市发展的基础，产业结构优化程度决定了城市群的未来发展前景。目前，全国各大城市群建设普遍存在产业结构雷同、特色产业不明显、主导产业不突出等问题，不同层级城市之间尚未形成合理产业分工，产业趋同现象极为严重。据专家估计，长三角城市群中江浙各城市间的产业同构率多年来都在90%以上。尽管产业同构现象与该区域内部经济发展水平的接近、资源要素禀赋的相似性、经济联系的紧密性等因素密切相关，但它一方面造成了重复建设和资源浪费，另一方面，也带来了城市间经济同质竞争甚至无效竞争，不仅大大削弱了城市自身的竞争能力，也制约了城市群整体的发展。

“大城市病”日益显现。目前，我国城镇空间分布与资源环境承载能力不匹配，京津冀、长三角、珠三角等城市群资源环境约束加剧，影响城市群可持续发展。不少大城市已处于超载状态，“大城市病”日益显现，城市无序开发、城市规模“摊大饼”式向外蔓延、交通拥挤不堪、住房价格不断攀升、居民生活成本过高、生态恶化和环境污染加剧等等，城镇化质量亟需提高。

把一群城市变成“城市群”

城市群不只是以中心城市为核心、空间上集中分布的一群城市，更重要的是强调城市群在城镇功能定位和产业经济发展方面能够合作共赢、在公共服务和基础设施体系建设方面能够共建共享，在资源开发利用和生态环境建设方面能够统筹协调。

提升城市群建设质量，应从功能定位和空间结构入手，应重点关注以下问题。

完善城市群顶层设计，形成合理城镇体系。城镇化的本质是区域发展。美国城市理论家刘易斯·芒福德指出，“真正有效的城市规划必定是区域规划。”无论是迈向可持续发展的目标还是应对经济全球化的挑战，城市群发展越来越需要在区域层面进行统筹协调。十八大报告明确提出了“科学规划城市群规模和布局”；《国家新型城镇化规划2014—2020》再次强调，“优化城镇化空间布局和城镇规模结构”。因此，必须完善城市群的顶层设计和系统规划，形成合理的城镇体系。主要包括两个方面：一是增强中心城市对区域的辐射带动作用，二是加快发展中小城市，实现区域规划、土地规划、产业规划、生态规划等的协调统一，推进城市群内部的产业、城镇、生态一体化。

以京津冀城市群为例。未来一段时期的发展重点，首先应科学规划城市群规模和布局，理顺三地产业发展链条，增强中心城市对区域的辐射带动作用。围绕京津冀一体化发展，要充分依托北京的科技、金融、信息等现代服务业优势，以及天津、河北的高端制造业优势，开展全方位的产业转移和对接协作，形成区域间产业合理分工和上下游联动发展。例如重点培育和投资新医药、新能源、节能环保、新材料、新一代无线通信等战略性新兴产业，大力发展现代物流、石化和海洋化工、装备制造产业链，重点发展信息服务、金融服务、研发及技术服务、知识密集型的生产性服务业等，引领城市群产业结构升级。

其次，充分发挥中小城市和小城镇在产业发展、公共服务、吸纳就业、人口集聚等方面的功能，促进产业和城镇联动发展，经济社会生态融合发展。例如在北京周边即河北、天津的中小城市投资兴建一批养老中心和养老小镇，以优质配套的公共服务和绿色生态的宜居环境，吸引老年人到周边的中小城市和田园小镇来生活，从而缓解北京的人口资源环境交通压力，做大做强京津冀的教育医疗、旅游会展、休闲养老以及生活服务业等，极大地带动新城建设和中小城镇发展。

积极培育城市的主导、特色产业。因地制宜地培育具有竞争优势的主导产业，是保持城市活力、推动城市发展的首要条件。离开了产业的支撑，城市将失去发展的基础。著名经济学家缪尔达尔的城市发展积累因果理论认为，当城市发展到一定的水平时，决定城市增长的不再是本地的资源禀赋，而是城市本身集聚资本、劳动力等生产要素的能力。这种能力取决于城市能否形成一种繁荣的主导产业，这一产业将会派生出新的产业，而新的产业又能形成一种繁荣的主导产业及其派生出新的产业。正是这种循环和累积的产业发展过程，推动城市不断向前发展。

因此，各城市群要结合经济结构的战略性调整，合理定位城市功能，着力培育本地区的主导产业，增强城市可持续发展的能力。通过主导产业的崛起，带动新产业的发展和配套设施建设，进一步促进城市发展。例如北京可通过加快转移、扩散传统制造业和重化工业，大力发展高端制造业和现代服务业来实现产业升级；天津要加快由制造经济向创造经济、生态友好型经济的转型；河北主要发展石化、现代装备、现代制药等优势产业，更好地促进京津冀的区域产业一体化和发展升级。

提升城市基本公共服务能力。新型城镇化的核心是以人为本。基于城镇化过程中各种“大城市病”的产生，亟需城市政府不断提升城市基本公共服务的能力。正如芒福德所说：“城市形成中起决定作用的因素并不仅看有限地域内集中了多少人口，更要看有多少人口在统一的控制下组成了一个高度分化的社区，去追求超乎饮食、生存的更高的目的。”因此，对于城市群而言，所谓“更高的目的”，在于改变以往城市发展中单纯注重规模扩张和经济增长的偏误，关注对城市而言更重要、更为根本的东西，即打造友好、生态、宜居和可持续的城市环境，大力提升城市的基本公共服务能力，为居民提供一种“更有意义、更美好”的生活方式。

突出市场主导作用。充分发展市场机制的决定性作用，推动各种要素按照市场规律在区域内自由流动和优化配置。加快推进各城市群的市场一体化进程，破除限制资本、技术、人才、劳动力等生产要素自由流动和优化配置的各种体制机制障碍，密切跨行政区的空间网络联系。例如充分利用大数据时代信息网络技术和高铁轨道交通等现代交通通信条件，把交通一体化作为京津冀一体化发展的先行领域，加快构建区域内包括铁路、公路、空港、轨道交通等在内的方便、快捷、高效、安全、大容量的互联互通综合交通网络，发展半小时、一小时都市圈，实现基础设施共建共享。

（作者：中央党校社会学室副教授、博士）