美国油气监管的透明“神器”

美国总统奥巴马上任时推动能源革命的呼声言犹在耳，短短6年时间，美国即将跃升为全球最大的石油生产国。而“页岩气革命”是推动这一成绩实现的重要因素，它既彻底改变了美国能源结构，也深刻影响着世界能源格局。

在美国，推动油气行业良性发展的最有力“武器”，当属各州政府实行的油气上游勘探开发信息透明化制度。各州政府一般根据辖区内油气生产和环境保护的实际情况，出台强制性法规，在勘探、开采等油气生产上游作业环节进行规范，并通过行政程序透明化等手段，对所有油气生产商提交的数据资料进行公示。公示的内容事无巨细，覆盖油气上游的所有环节。

强制性和电子化

美国油气行业信息透明化制度建立的过程，并非一帆风顺。环保组织以环境治理为由要求企业公开信息，但强大的油气企业游说团则以商业机密为由拒绝公开信息，政府部门从中斡旋，经历了激烈而长久的争论。

以宾夕法尼亚州为例。宾州是当前美国第一大页岩气田马塞勒斯气田（Marcellus）的所在地，其油气信息透明化监管细则（宾州法案：25Pa.CodeChapters78，79）历经各利益团体长期交锋，直到2011年2月5日，涵盖包括相关钻井和压裂完井等核心信息数据在内的一揽子监管方案才最终形成。

美国各州油气开发信息透明化制度的操作特点，可以概括为强制性和电子化。通常，州政府会首先针对油气勘探开发各细分环节制定详细的信息数据表格，每个环节通常为一张电子表格，挂在州环保署网站上（PADEP）供油气勘探开发作业方下载。监管部门会强制要求作业方在一定时间内将表格填写完整并提交至州政府，州政府再将表格公布在环保署网站上。

针对投资者最关心的测井、钻井、完井等核心工程和商业数据，州政府一般提供两个查阅途径：一是上政府所辖地质调查办公室免费排队查阅，二是付费远程电子查阅。

以宾州为例，州政府在州环保署网站上对州内每一口油气井（包含所有常规油气井及非常规油气井）的勘探开发数据均进行了公示。这些公示的信息数据主要包括，但不仅限于以下几部分：井场建设许可证、井场道路建设许可证、井场建设平面图等；每一口井的详细经纬度坐标、矿权所属、每个勘探开发生产环节的许可证等；钻井、固井、压裂完井、生产环节、井的勘探开发生产作业方（所有人）信息和商业交易后井的实际作业方变更登记、废井的处理方式等。几乎各个环节都有精确数据，如每一口井的钻井深度、钻井作业公司名称、钻井作业公司的有效联系方式、开钻日期、投产日期和钻井的产量数据等。

透明化压缩寻租空间

信息透明化及其相关监管体系不仅把油气公司的家底抖了出来，连油气开采公司和油气服务公司怎么合作、效率高低、合作效果好坏等情况也全部展现了出来。其直接影响就是，再也没有任何一家公司能拥有绝对的技术优势从而形成垄断。

仍以宾州为例。虽然油气勘探开发公司与油服公司的工程合作价格不予公开，但由于公司产量被强制性每半年公布一次，通过具体产量、详细作业方案、相关测井数据，结合上市企业年报或非上市企业的投资者关系报告，可以清楚发现各有关企业的生产成本是否虚高、技术和管理水平是否落后、宣传的技术突破或者技术优势是否存在造假。

这一政策对行业的积极作用至少体现在3个方面——

一是极大地推动了行业竞争。成本高、效率低、效果差的企业若想生存，不得不用壮士断腕的决心去革新技术和管理体系，否则只有面临被淘汰或者被收购的风险。同时，那些资金量小、抗风险能力不强的中小型石油开发商，总能通过最新的公开数据，第一时间调整其勘探开发思路，通过短、平、快的公司结构获取巨大的成本优势，从而脱颖而出。短兵相接的竞争也迫使具有垄断地位的大公司必须不断推动治理结构的优化，否则将被高额的成本拖垮。而行业的兴盛也给政府带来了税务创收，如宾州页岩气板块税额已累计达到21亿美元，中小公司收购国际石油巨头亏损区块的戏码频频上演。

二是为政府和企业节省了巨额的勘探成本和时间。通过对各个公司在不同区域作业的数据比对分析，本来由少数几家公司需要数十年才能摸透的地质和储量数据，如不同勘探开发技术应用在不同地质条件下的效果优劣，在短短数年内就被数百家企业合力摸了个底朝天。

三是阻断了行业造假途径，压缩了寻租空间。由于勘探开发数据的公开透明，企业投资和并购的交易金额能够反映市场的公允价值。目前，在涉及油气交易的尽职调查中，尽职调查机构最为倚仗的方法往往是综合分析政府数据库和企业提供的数据。这既能有效减少国有资产流失的风险，又能给私人资本创造一个公平公正的投资环境。

那么数据公开会不会因为数据本身作假造成不可信呢？油气上游勘探开发的特殊性使得隐瞒真实数据或者数据作假的难度极大，这是因为勘探开发涉及的地质、储量评价、钻井、完井、生产等环节不但紧密联系，而且牵涉油服公司和众多施工人员。每一口井任一环节的相关数据信息不但需要和其他环节互为印证，往往还需要和邻井甚至临近区域互为参照。数据一经公布，便会时刻面对众多行业专家细致入微的研究分析，作假和幕后交易的成本将会远高于公平交易的成本。这就是信息透明化的神奇作用，它有力地压缩了油气行业的寻租空间。

信息公开是降低成本的关键

众所周知，油气上游勘探开发是整个油气产业链诸多环节中资金和技术最为密集的一环，也是最容易滋生腐败的温床。

在监管机制尚不完备的国家，若想研究监管如何缺位，需要回到油气勘探开发的流程中去，分析除技术成本外，相关环节的管理和流程成本是否还有进一步降低的空间。如页岩气勘探开发过程中的重要环节——水力压裂，即使开放油气上游市场，形成竞争，但只要监管不到位，哪怕技术成本通过国产化下降，企业单井开采成本依旧难以从根本上降低，依旧无法有效盘活整个油气行业。

水力压裂通俗地说，是通过流体（如水）携带固体支撑剂（如砂）在高压下注入地下岩层，使岩层受力而破裂，从而释放储藏在岩层里的石油和天然气。对于一口水平段长度在1000米左右的页岩气水平井来说，一般需要分为10个每段100米长的压裂段进行压裂作业。

目前，在达到同样作业效果的情况下，不同公司每个压裂段的报价从5万美元到20万美元不等（该报价不含除化学添加剂费、固体支撑剂、压裂现场人工、压裂设备租赁和压裂能耗费等之外的其他费用）。10个压裂段即产生150万美元的价格差异。一口井的勘探开发包括数十个环节，成本差异不是一个小数目。

与科研人员辛苦攻关实现技术国产化所节省的几万、十几万美元成本相比，“工程承包给谁”的过程则动辄便造成数百万美元的单井成本差别。所以“工程承包给谁”往往成为最需要监管的环节。

与其依赖某些人的主观标准去评判公司、工程以及环保效果的优劣，不如有效利用好勘探开发各环节的信息和数据这个有力武器。只有将信息和数据透明制度化、规范化、常态化，市场机制才能真正发挥其应有的作用，包括页岩气在内的油气勘探开发成本才有可能得到实质性优化，从而进一步还原石油、天然气等产品的商品属性。

改革三步走

从美国的经验来看，国家能源体制改革任重道远，要以国家整体利益为出发点，制定和实施相关政策，同时结合行业实际运行情况和行业现行管理文化，实行分步走的改革路径。

第一步，要以“公开透明的大监管”为改革目标，确立国家油气监管体制和机制的改革顶层设计，突出公开透明原则，同时督促各政府职能部门进一步加大对油气开发相关环节的监管力度，包括完善国家资源保密法律和法规中对国家秘密的界定；完善和细化涉及油气、矿产等的有关条款，根据油气行业特点，将油气勘探开发细分为若干个子环节，结合全球各国的成功经验，尽早确定可以公示的范围和内容框架。

可以考虑将以下内容作为勘探开发公布数据的分类框架：井的具体地球物理、测井等相关信息；设立井的国家编码，以统筹监管井的相关具体产量等信息；井的环保信息，包括井场地面建设有关过程和用料是否符合环保标准、开采过程是否有具体措施保护井场上的液体不至于渗入地下、井场地下部分包括具体勘探开发过程的水以及作业方式和用料情况等信息；井的实际作业公司是否国有、井的买卖等相关交易的所有者信息变更登记、井的实际勘探开发过程中各环节的油气公司负责人签名、为油气公司提供服务的油服公司的信息和有效联系方式等详细信息；其他涉及油气上游勘探开发的环节。

第二步，国家油气管理体系按照大监管、数字化的方向进行职能梳理，可以考虑根据实际情况进行适当的机构整合。

鉴于油气上游监管涉及多个职能部门和作业企业，在初期为了便于更加全面、高效地进行跨部门协调，可以将第一步中的分类按照具体监管职能实行监管责任分包。

第三步，统一构建国家油气大数据信息平台及相关的监管机制，并引导市场化的油气资源开发与监管体制。

国家可以考虑设立国家油气大数据监管信息平台。这一平台根据具体时间规定，定期向各部委收集并公开各有关环节的信息数据。有关信息由职能部门向各油气作业单位进行强制性收集，并建立追惩机制。有关单位或个人如果想要获取目标数据，可采取有偿查询的方式，以偿付信息平台的运作费用。