日本护理保险制度及其对中国的启示

刘依欣

摘要：本文以护理保险制度为例研究日本的老年人福利，指出中国建立护理保险制度的必要性，并提出政策建议，以期为我国老年福利事业的发展提供有益的启示。

关键词：老年人福利；护理保险制度；日本

日本是世界上人口老龄化程度最高的国家。在老龄少子化程度不断加深的过程中，日本在养老和医疗保险制度改革的基础上，于2000年4月开始推行老年护理保险制度。可以说日本老年人福利政策的中心已经转移到护理保险制度上了。

2000年我国在经济尚不发达的情况下就已进入老龄化社会，因此必须尽快构建起老年人福利方面的社会保障制度。日本的老年人福利政策具有一定的先导性，中日两国在民族习惯、文化传统等方面又有着许多共同之处，因此相较于其他发达国家，日本的经验与教训更容易为中国所接受。

1.日本的老龄化情况和护理保险制度

1.1由老龄化带来的问题

从平均寿命、老年人数量、老龄化速度三点来看，日本可谓世界第一老龄化社会。据厚生劳动省预测，到2020年，1.24亿的总人口中就有3456万是老年人。急速的老龄化使日本社会保障制度面临着前所未有的挑战。老龄化程度不断加深，必然使得社会保障给付激增，社会保障面临给付难的困境；而原来的老年人护理制度中，存在医疗和福利分离、服务项目相互重叠等局限性；此外，能够充分接纳老年人的体系尚未建立，根据“能够尊重老年人自立心的社会才是理想的社会”这样的观点，还必须解决社会上对老年人的疏远感等问题。

1.2护理保险制度

1.2.1护理保险制度概况

随着少子高龄化、核家庭化以及医疗的进步，进行护理的家人往往也是老年人——“老老护理”问题浮现出来，护理者负担日益沉重，因此出现了“由社会来照顾老年人”的价值观。

护理保险制度是指由政府强制实施的，针对需要护理或援助状态的老年人，收取一定保费，在充分尊重他们的意愿和选择的基础上，向他们提供保持尊严的日常生活护理服务的制度。其目的是解决社会性住院、促进居家护理、提高病人的生活质量。

日本护理保险的适用人群分为1号参保者（65岁以上）和2号参保者（40-64岁），均为全员强制加入。地方自治体的市、镇、村对参保者是否需要护理进行认定，并对其自立、需支援、需护理度（1-5级）进行判定，根据结果向申请人提供现金偿付或实物偿付。老人在享受护理服务时，须缴纳护理费用的10%，剩余90%的费用由中央财政和地方财政共同承担一半，护理保险费承担一半。

1.2.2评价

护理保险制度被认为是日本社会保障制度改革的第一步，它通过保险运作的方式建立一种由全社会来承担和化解老年人生活风险的机制，标志和日本福利事业水平的提高。

首先，强制性加入提高了覆盖率。护理保险制度要求40岁以上的国民必须加入。这样既可覆盖所有有护理需求的人，又不会增加高风险人的负担。第二，引入竞争机制，带动了市场开发，提高了护理服务质量。使提供护理服务的民间赢利团体间形成良性竞争，促使多元化的服务项目的出现，使老年人的护理需求得到更好的满足。第三，减轻家庭负担，强化家庭关系。日本把居家福利模式作为老年人福利的中心，一方面可以解决老年人护理的现实需要，同时又能把家庭成员从繁重的护理中解放出来，使家庭成员间的情感得以维系。第四，减轻政府社会保障方面的财政压力。护理保险制度的建立，使得老年人护理由政府、民间和个人共同承担，从而有效地减轻了政府财政负担。第五，体现了享受老年护理保险待遇是国民的一种权力而不是施舍。

不过制度实施后一些问题也逐渐显现出来：一是居家服务与设施服务之间存在不平衡。在制度实施初期，护理设施利用者的伙食费及水电费都包含在服务利用费用中，居家服务的利用者则必须自己承担这部分开销，由此在二者之间形成了一种不公平。二是地区间存在较大差异。护理保险金在日本不同地区存在着不同收取标准，在提供的护理服务上也同样存在差异。三是护理行业从业人员严重不足。

为保证护理保险制度随着社会的变化持续运行，日本政府在制定制度时规定从实施起每五年对其进行一次修正。

2.带给中国的启示

2.1中国老龄化和老年人福利现状

20世纪70年代实行计划生育政策以来，我国人口生育水平不断下降，而人口预期寿命增加。2000年我国人口总和生育率降至1.8①，60岁以上的老年人占总人口的11.03%，宣告我国已经进入老龄化社会。

中国的老龄化具有基数大、速度快、老龄化程度与经济层次不相适应、城市与农村老龄化水平差异大的特点。现行的社会医疗保险制度下，很多老年人未被纳入，且社会化养老程度低，养老福利设施及资源严重不足。家庭规模缩小给家庭养老造成很大压力，再加上我国老年护理费用的不断攀升，一种新型老年人护理制度是十分必要的。

2.2与日本的异同

中日是一水相隔的邻邦，具有相似的人口背景：以传统家庭为主体的护理思想比较牢固；面对女性就业率上升，家庭结构缩小等现实，家庭对老人的护理能力明显下降；农村养老问题凸显。此外，巨大的财政压力是两国都必须面对和解决的问题。

但中日两国的差异也不容忽视。

第一，经济实力差异显著。日本是发达国家，去年日本人均GDP为40442美元，是中国的6.1倍。

第二，退休制度不同。日本《高龄者雇佣安定法》保证有工作意愿与能力的人员被雇佣到65岁。我国的退休政策规定退休年龄女职工为50岁，干部55岁，男性60岁。过早退休限制了我国老年人的经济承受能力。

第三，城乡发展情况不同。中国是农业人口大国，城乡收入差别很大。而日本已经实现了农业现代化和乡村城市化，缩小了城乡差别。

第四，社会保障发展水平不同。日本从上世纪20年代开始构筑的社会保障体系已相对完善，而我国的社会保障起步较晚，虽然已经建立起比较完善的体系，但保障水平低，覆盖面仍需拓宽。

第五，财政投入力度不同。我国的社会保障的财政支出仅占中央财政的20%左右，且缺乏立法约束。

2.3政策建议

中国未来需要逐步在全社会范围内建立一个日臻完善的老年护理保障体系。唯有如此才能真正实现“老有所养、老有所护、老有所助”的社会的发展目标。参照日本的经验教训，笔者提出如下建议：

第一，充分认识人口老龄化现状与未来发展趋势，针对现行社会养老保障制度存在的问题，逐步将老年人护理保险制度的设计和建立提上议事日程；同时加大财政投入，完善相关立法，加强配套措施。

第二，坚持连续渐进式推进护理保险制度。由于老年护理的复杂性与广泛性，老年护理保险需要从点到面不断探索，稳步进行，从政府、社会、个人的承受能力出发，确定各自承担的合理支付比例。

第三，注重服务主体（地方政府、非营利性组织和商业性组织）的自主性，充分发挥市场作用，建立多元的护理保险体系，满足老年人的多样化需要。

第四，转变养老观念，促使人们意识到随着家庭结构的改变，传统家庭养老模式已难以适应社会发展的这一现实。

第五，重视培养专业人才。目前我国的护理行业还停留在老人的基本需要方面，而精神文化生活和心理健康等需求都不同程度地受到了忽视。要提升老年护理品质，实现人性化、个性化得护理，专业人才必不可少。

必须注意的是，中日两国的国情存在着很大差别，搬照抄日本现有制度并不可取，必须走出一条有中国特色的解决之道。（作者单位：天津外国语大学）

注释：

①总和生育率（TFR）是指假设妇女按某年的年龄别生育率度过育龄期，平均每个妇女在育龄期生育的孩子数。人口学上的世代更替水平要求总和生育率保持在2.1。

参考文献：

[1]高子卉.人口老龄化背景下的日本护理保险制度研究[D].吉林大学.2009.

[2]二木立.介護保険制度の総合[M].頸草書房，2008.