新时期土地产权及其流转制度优化路径探究

职利杰

摘要：随着改革开放的逐步深入，社会主义市场经济不断完善，我国的农村经济也得到快速发展，农村经济结构发生巨大地的变化，农村二三产业获得充分发展，农村劳动力逐渐向城镇转移。但农村土地产权作为土地所有制的核心内容，关系到农民、农村、农业的发展，随着农村经济的发展变化也应该与时俱进。因此在新时期做好农村土地产权及其流转制度的改革和深化工作显得尤为重要。

关键词：土地产权；流转制度；优化；新时期

农村土地承包经营权的流转农业实现现代化发的前提条件，也是农村经济与时俱进发展的客观要求。我国历来执行土地流转坚持依法自愿有偿的原则，到去年为止我国土地流转规模占土地承包合同面积的20%，大概有2.6亿亩，其中大部分是农民自愿的。但同时也存在部分地方强制流转的现象，尤其是部分地方单纯追求规模效益化，无节制地大力发展工商企业、长期租赁农户承包耕地（林地、草原），使得农民的土地权益受到损害，粮地出现非粮化等不良现象，使得农户的经营主体地位受到影响。从长远发展来看，这对于粮食生产的安全有着重要影响，同时也使得农村基本经营制度得不到保障，使得农村经济社会结构受到不良影响。因此规范农村土地流转，保障土地适度经营，在确保农业增效、农民增收的基础上，保护土地流转过程中农民的土地承包权益，这对于促进新时期的城乡一体化发展有着重要意义。

一、新时期农村集体土地产权制度与流转现存问题

1、农村集体土地产权主体模糊。根据相关法律规定，我国农村的集体土地所有权为农村集体经济组织，在农村具体又分为三类：村民小组、村农民集体、乡（镇）农民集体。但在实践中，农民的土地实际上属于村民小组，土地以小组为单位开展承包和分包、调整等，但我国没有相关的法律确定村民小组的独立地位，使得农村集体土地产权主体不明确。这也就使得在土地流转时产权主体缺乏话语权，其权益难以得到有效保障。

2.集体土地产权的内容规定有待健全完善。从目前我国法律规定来看，农村集体建设用地有着较多的的权利限制，缺乏应有的土地财产权能，使得资产效应受到抑制。例如，农民的集体所有土地不能直接用于房地产开发，如果需要勇于房地产开发，需要首先经国家部门征收变为国有土地后再由国家部门出让给开发商；对于土地处分权，规定集体土地不得用于非农业建设，不得随意改变土地用途。

3.集体土地产权的实现形式有待健全。随着我国法律规定了了集体土地承包经营权的流转，但缺乏详细化。如关于宅基地的使用权方面，《物权法》明确说明宅基地使用权是一种用益物权。对于能够流通，我国学者持有不同观点。有的学者认为不可，如孙宪忠，其观点认为规定农民的宅基地使用权，是为保障农村居民的居住，按照农民“一户一宅”的原则，宅基地的获得是无偿的、并专属于农民，不用于市场流转，也不能高价出卖，这也是为了保护农民的这种社会保障权利。当然也有学者认为可以转让。而且在实践过程中，也存在出租、出让、出售农村宅基地现象，而广东、四川等地区则率先出台过有关宅基地流转的相关法规和办法，尽管国家还并未出台相关规定。

二、农村土地产权制度与流转制度改革的完善

1、明确规定农村集体土地所有权的主体。

对于我国现行法律对于农村土地所有权主体规定不明确问题，特别是村民小组的独立法律地位问题，可学习浙江省的相关做法，通过法律明确规定农民的集体土地产权，建立股份制形式，将村民小组作为村经济合作社，由村民组成，作为集体土地所有权的主体，行使独立的自主权，具备独立的法人资格。不具备条件的情况下，暂由村民委员会行使。村经济合作社服接受乡镇人民政府或街道办事处的管理和监督，为全体村民服务，作为群众性的地方自治组织，处理村内非经济事务。这种规定使得我国农村村民小组的法律地位得到认可，具有很强的社会意义。但这种方面实现还需要依赖于当地的经济发展，需要当地的农民认可，也需要健全的社会民主监督，因此在全国推行方面，还需在试点、总结经验基础上，细化其执行步骤，健全立法，在我国部分经济发达地区进行试点，探索相关的配套监管制度。对于经济中等发达和相对比较落后的地区，可以维持以村民委员会作为农民集体土地产权的代表的制度。

2、建立健全农村土地确权登记及颁证工作。

从以往实践来说开展土地产权改革，其重点内容就是“农村土地确权”。在进行相关测验基础上，积极实行农村土地确权登记颁证制度，对于改革中出现的突出问题要广泛发动群众，尊重群众的意愿进行妥善处理。

3、健全相关农村集体建设用地流转立法。

加快农用地承包经营权流转，是最近几年国家和土地行政管理部门是国家推出一项重大惠民措施，国家给予支持态度，但这种态度只适用于农用地流转，而针对集体用地的流转，当前法律并没有做出明确规定。而确定集体建设用地使用权出让的土地价款，主要由农村集体经济组织依据集体建设用地使用权基准地价确定。再有，为了保证农村稳定的社会生活秩序，明确指出农户在抵押农村房屋时，还必须满足一定要求，也就是房屋如果依法用以偿债，则农民必须还有居住场所，而且要有农村集体经济组织担保。自公开的内容来分析，在明确使用农村产权抵押贷款问题的地区，这种做法取得了一定的成绩。但因为《中华人民共和国担保法》、《中华人民共和国物权法》都明确指出，土地承包经营权和宅基地使用权不能用作贷款抵押，所以，为了与现行法律相一致，当地农村信用社应用了这样的做法，利用建立国有担保公司或农业投资公司，为农户房屋产权和土地承包经营权作担保，这种状况说明了我国关于农村集体建设用地流转应该尽快形成法律文件。再有，在全国各地依据自身条件分别制订不同的集体建设用地使用权流转办法时，同时应用于实际当中，出现了大量的自发流转现象，急需我国法律给予合理的法律地位。

4、建立利益协调平衡的土地产权制度。

不断完善农村土地家庭承包经营制度，由于我国各地经济发展不均衡，因此我国未来长期内还将存在农地家庭承包制度。主要方法有：一农村家庭承包权应具有长期性，将土地承包时间向后延长，改变当前人口与土地分配状况，也可以给予种地农民一定的经济补助，让他们在资金上做到放心，而且在种植过程中采取长期投入方式。二分离主动权和所有权，向后延长承包期，广大农民还应该是所有权主体，对保持稳定政策有一定的作用；三不断完善法律事务，土地承包要存在承包性，在法律层面给予一定的保护。

三、结语

总之，研究我国城镇化进程中的农地产权制度问题，可以向前推进我国城镇化速度，提高农民当前生活水平，有利于实现公平公正，有利于建设社会主义新农村。所以，研究农村土地产权制度，具有重要的理论意义。（作者单位：辽宁大学）

参考文献：

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[4]李勇，杨卫忠.农村土地流转制度创新参与主体行为研究[J].农业经济问题.2014（02）