我国水土保持制度存在问题之完善

杨淇茵

摘 要 作为水土流失最严重的国家之一，我国积极开展水土保持工作，这一制度取得巨大进展的同时，存在着群众及社会团体在水土保持工作中参与机制不健全、缺乏鼓励支持水土保持方案之政策及责任体系有待优化等问题。通过介绍澳大利亚新南威尔士州《土壤保持法》相关制度，对比分析以借鉴适合我国国情的经验，完善我国水土保持制度。

关键词 水土流失 水土保持 澳大利亚 社会参与机制 责任体系

一、我国水土保持工作现状

我国是世界上水土流失最严重的国家之一：根据水利部2013年公布的《第一次全国水利普查水土保持情况公报》 显示，2011年土壤侵蚀总面积294.91万平方公里，占普查范围总面积的31.12%。而2012年《全国水土保持监测公告》 反映国家级重点防治区水土流失状况为东北黑土地重点治理区内水土流失面积6269.53平方公里，占土地总面积的26.70%；太行山重点治理区（北部）内水土流失面积11389.68平方公里，占土地总面积的51.92%。我国水土流失的现状让人担忧。

为保证可持续发展，我國十分重视水土保持工作，全国人民代表大会常务委员会在2010年对《水土保持法》进行了修订。修订后的《水土保持法》对经济、社会的快速发展和人民群众对生态环境要求不断提高的现实作出了回应：首先，新增水土保持规划一章，针对水土保持工作统筹规划不够的问题，修订版对水土保持规划编制的依据、规划的内容、编制的主体和批准程序等都作了明确规定，强调遵循统筹协调、分类指导原则。其次，对水土流失的预防有进一步完善的规定。在“预防为主”的基础上，新修订法第三条明确增加了“保护优先”的方针，也完善了生产建设项目水土保持方案制度的适用范围：原限制在山区、丘陵区、风沙区 ，新修订在原基础上扩展到容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产项目也要编制水土保持方案 。再次，治理方面措施亮点多，明确了对水土保持重点工程的建设和管护，建立水土保持生态效益补偿制度等。此外，完善监测与监督：国务院水行政部门完善全国水土保持监测网络，对全国水土流失进行动态监测；国务院和省（自治区、直辖市）人民政府水行政部门定期对水土流失状况、变化趋势、造成危害以及水土流失预防和治理情况进行公告 。最后，完善法律责任体系，增加了对违法行为的处罚种类，加大了处罚力度，也加强了追责可执行性和可操作性，更可贵是增加了对水行政主管部门自身的法律责任 。

除《水土保持法》自身完善外，我国还颁布了《开发建设项目水土保持方案管理办法》、《开发建设项目水土保持方案报批管理规定》、《关于规范水土保持方案技术评审工作的意见》、《水土保持生态环境监测网络管理办法》等规范性文件及《开发建设项目水土保持技术规范》、《土壤侵蚀分类分级标准》、《水土保持试验规范》、《水土保持工程概算定额》等规范标准，建立了水土保持工作相对完整的监测体系，保证基础数据获得的途径及其准确性，为水土保持工作开展提供了很多方法指引，促进水土保持工作顺利进行。

二、存在问题及借鉴

取得巨大进展的同时，这一制度仍存在有待改善的空间，而农牧业发达的澳大利亚新南威尔士州对水土保持非常重视，经验丰富，其《土壤保持法》可引用为《1938年土壤保持法案》，期间经过多次修正，与我国水土保持规定存在部分差异，两者相关制度对比，可得到完善我国水土保持制度的有益借鉴。

1、群众及社会团体参与水土保持工作机制

我国在水土流失预防部分，由人民政府组织单位和个人植树种草 ，无法体现个人和单位自主主动参与水土保护的义务，只有在容易发生水土流失区域的生产建设项目，负责人才有义务编制和履行水土保持方案，且建设项目完成后水土保持方案未继续实施难以追责 ，不明确的规定导致法的实施性打折扣，这极有可能导致水土保持工作难以持续运行。

治理方面，专项水土流失预防和治理由水行政主管部门负责组织实施 ，只是鼓励单位和个人按照水土保持规划参与水土流失治理 ，缺乏具体支持方案。社会群众主动、亲自参与水土保持工作的鼓励与义务设置并未落到实处，水土流失预防与治理工作目前主要还是行政部门职责，缺乏完善的有效的社会参与机制以动员群众这一重要力量参与水土保持工作。

相比之下，新南威尔士州《土壤保持法》（下称《土壤保持法》）中部长可以代表王室与被提议加以处理的土地的所有（占有）者或者抵押人签署一份协议，保证项目 的实施 ，而项目所需的工事可以由土地所有者、占有者或者抵押人自行完成、也可以申请部长完成工事，只要申请人付款 。另外，与我国生产建设项目自行或委托编制水土保持方案不同，新南威尔士州水土保持行动方案由土壤保持局委员提供，更能保证方案的科学性和可操作性。

借鉴经验，鼓励参与水土保持工作外，我国更应创造条件让民众切实参与。在治理方面，可通过与个人或单位签订协议的形式，让单位和个人直接对正在使用的土地的质量保持而负责。随社会科技发展，群众掌握水土保持技术的可能性越来越高，通过平等协议机制让使用者解决水土保持问题而非单纯交水土保持补偿费，这一做法有诸多好处：水土保持任务十分艰巨，单纯依靠行政部门难以保证效率，由占用者选择进行治理的主体并为治理费用负责，可以在一定程度上减轻行政部门的压力，提高完成效率；进一步，土地占用者对水土保持工作直接负责，水行政部门有更多精力投入于水土保持方案的制定或对相关技术人员进行培训，从源头上及技术上更有效地保护水土；同时，这一协议可签订于任何有需要之时，对解决工程验收后水土保持设施停止运作的问题有很大帮助；另一优势是行政部门与民众更多处于平等对话的状态，有利于水土保持工作的展开。

当然，我们可以看到澳大利亚的土地所有制与我国不同，我国不存在土地私人所有制，但我们有土地承包转让等制度，大部分土地的使用者都与所有者非属同一主体，土地的使用者对其正在使用的土地质量予以保证符合法理。因此，笔者认为，我国应选择性地吸收借鉴新南威尔士州《土壤保持法》的协议制度，完善群众及社会团体在水土保持工作中的参与机制。

2、鼓励支持实施水土保持方案的政策

我国《水土保持法》规定生产建设项目中的水土保持设施应当与主体工程同时设计、施工及投产使用，生产建设项目竣工验收，应当验收水土保持设施 ，但缺乏税收、资金方面的实质支持。达标且持续有效的水土保持设施或其他环保设施往往价格较高，缺乏国家在技术、资金等方面的实质具体支持，可能导致部分高生态效益却缺乏资金的建设项目被搁置，经济效益与生态效益同时受损；若将验收不合格的生产建设项目投产使用，导致水土流失和环境破坏，相比之下，《土壤保持法》规定在国会没有提供资金的情况下，部长可为已依据本法签署了某协议的土地所有（占有）者提供预付款 ，并提供一份包括已核准并应实施的工事的描述、所有者在使用预付款期间应遵守的土地使用条件或其他条件、部长已暂时性同意的应提供的预付款数量及由部长估计的工事费用等内容的声明。该预付款将由新南威尔士农村援助机构通过贷款方式加以提供 。这一预付款本质上与我国的贷款是一致的，通过贷款在资金方面给予土地所有（占有）者实质支持。

借鉴经验，为实现水土流失预防治理的目的，保证生产建设项目水土保持方案持续有效实施，国家提供贷款或其他资金支持是重要且有效的。其中批准贷款相对于调整税收等其他政策应更为简单，社会的接受度相对也更高，我国可以尝试建立为水土保持工程服务的贷款业务，授权机关及审批事项规范化、利率和归还期限规定明确，通过这一措施可为需要资金完成水土保持设施安装的建设项目解决燃眉之急，也让水土保持设施更易落到实处。更进一步，我国若可建立由土地占用人直接负责正在使用土地的质量制度，给予行为人申请贷款的机会可促进水土流失的治理。贷款的批准条件也可以参照新南威尔士州的规定 ，设定以下条件：贷款以采取之措施须是合理的且有成功前景，符合已经审批的土地使用条件或其他方面条件；对这些措施的必要性和有效性进行详细有说服力的论证等。

当然，在保证贷款归还的方案上，因我国土地非私有，因此不可如新南威尔士州规定的以土地作为担保 ，但可结合我国实际，通过房屋抵押或者担保等形式予以保证。

3、重点预防区和重点治理区公告方式

我国《水土保持法》第十二条规定：县级以上人民政府应当依据水土流失调查结果划定并公告水土流失重点预防区和重点治理区。然而，这一公告主要渠道是各级《水土保持公报》，这一权威的信息来源却少有公众查阅，且公报的出版间隔一般为一年，单纯依赖公报难以及时让群众了解最新的水土流失重点预防区和重点治理区。

相比之下，《土壤保持法》规定可在政府公报上以及在发行于相关土地当地的报纸上颁布公告，建议将某些地区宣布为侵蚀危险区域。公告应通过参考地图或计划的方式定义与建议，同时把计划副本送达土地所有（占有）者，指定公告頒布后30天后的某个日期，在此日期之前公众可对建议提出书面异议，部长应考虑所有在指定时间内提出的异议，通报裁决 。除在相关土地的报纸上颁布公告、详述计划外，其还设置了异议及处理程序。

借鉴经验，在目前网络传媒、电视传媒及报刊影响力巨大的情况下，我国可通过更多途径发布重点预防区和重点治理区公告，并对划定的依据进行详细的论述，使社会群众更多接触到这一信息，在理解前提下热心投入；同时，应多渠道确保正在使用或与新被划定为重点预防区和治理区土地有直接利益关系的民众了解这一公告。再者，也许出于土地使用者非所有者的考虑，或基于民众可能缺乏足够水土资源知识的观点，我国在确定某些地区为重点预防区和重点治理区的时候并未规定公众异议程序，在目前民主意识觉醒、知识爆炸的现实下应该被修正，这也是程序正义的要求，更重要的是，处理异议对重点区域确定的科学性有验证之效果。

4、责任体系设置

我国水土保持责任采用责令停止违法行为的同时直接对单位或个人处以罚款的责任体系，这一体系易于执行却不利于群众投身水土保持工作中，可能使民众认为其停止违法行为且缴清罚款后对水土流失和土壤破坏的责任随之消灭，不利于培养民众珍惜水土资源的意识。

相比之下，《土壤保持法》规定：如果委员认为在任何土地做出或者被提议做出的、或未能做出某种行为已经或者可能在该土地或者其他土地上导致土壤侵蚀或者土地退化，并且上述影响可以被减轻或者避免，委员可通过直接发送给上述土地所有（持有）者一份通知的方式，要求其在通知中规定的时间内完成通知中规定的事情 。只有在接到通知不提出异议又拒绝执行的情况下，行为人才会被处以罚款。这一措施是在新南威尔士州的土地所有（占有）者须为其土地质量负责的前提下，即民众自主完成水土保持工作的前提下，政府通知让所有（占有）者做出某些措施而非如我国民众缴纳水土保持补偿费，由水行政部门实施治理。

借鉴经验，创造机制让民众为水土质量负责，我国应优化目前直接罚款的责任体系，责令停止违法活动并跟踪监督，要求其修复对水土资源的破坏，执行命令且无再犯，则免于罚款；若未能按照命令执行则处以罚款。如此，让群众成为水土保持工作的重要力量，了解水土保持工作难度之大，加强保护水土意识；也有利于改善民众对于政府乱收费的印象，促进政府和民众的和谐关系。

四、结语

通过了解土壤保护历史悠久且经验丰富的澳大利亚新南威尔士州的相关制度，结合我国实际加以借鉴，希望为完善目前存在社会参与机制不健全、缺乏鼓励措施及责任体系有待优化等问题的水土保持制度提供思路，推动我国水土保持工作进一步发展。

注释：

中华人民共和国水利部网站：http：//www.mwr.gov.cn/zwzc/hygb/zgstbcgb/，访问日期：2014年2月21日。

中华人民共和国1991年《水土保持法》第19条：在山区、丘陵区、风沙区修建铁路、公路、水工程，开办矿山企业、电力企业和其他大中型工业企业，在建设项目环境影响报告书中，必须有水行政主管部门同意的水土保持方案。

中华人民共和国2010年《水土保持法》第25条第一款：在山区、丘陵区、风沙区以及水土保持规划确定的容易发生水土流失的其他区域开办可能造成水土流失的生产建设项目，生产建设单位应当编制水土保持方案，报县级以上人民政府水行政主管部门审批，并按照经批准的水土保持方案，采取水土流失预防和治理措施。没有能力编制水土保持方案的，应当委托具备相应技术条件的机构编制。

中华人民共和国2010年《水土保持法》第42条。

黄建初.水土保持法修订重点及主要成果[J].中国水资源，2011（6）.

中国人民共和国2010年《水土保持法》第16条。

中国人民共和国2010年《水土保持法》第25条、第27条及第29条。

中国人民共和国2010年《水土保持法》第32条。

中国人民共和国2010年《水土保持法》第33条。

澳大利亚新南威尔士州《土壤保持法》第10条第1款、第5款“为了土壤保持或者减轻侵蚀之目的，为了保持水资源的目的，或者为了本法所考虑的其他目的，委员应准备并向部长递交一份或多份行动方案，由州长批准的行动方案称之为‘项目”，见中华人民共和国全国人民代表大会环境与资源保护委员会毛如柏主编：《世界环境法汇编澳大利亞卷[二]》，中国档案出版社2007年版，第779页-799页。

澳大利亚新南威尔士州《土壤保持法》第11条第1A款“为了确保该项目实现，部长可以代表王室与被提议加以处理的土地的所有者、占有者或者抵押人签署一份协议，可以包括与以下内容有关的契约、条件和规定：1.牲畜总量的限制。2.在上述土地被采取的土地利用或者土地管理的方法和实践。3.将由部长提供的援助，为了有助于完成上述土地所要求采取的措施或工事”，同注11。

澳大利亚新南威尔士州《土壤保持法》第22H条第1款，同注11。

中华人民共和国2010年《水土保持法》第27条。

澳大利亚新南威尔士州《土壤保持法》第12条，同注11。

澳大利亚新南威尔士州《土壤保持法》第4A部分有具体规定，同注11。

澳大利亚新南威尔士州《土壤保持法》第22E条“预付款有先决条件：1.将在受工事影响的土地上有效实施农业、牧业或者相似的操作，同时这些操作具有合理的成功前景并且符合依据第22C条提供给申请人的声明中所指定的土地使用条件或其他方面条件，以及2.为了确保土地的土壤保持，减轻土地侵蚀，或者保持土地上的水资源，在上述工地上实施工事是必要的”。同注11。

澳大利亚通过收费契约保证预付款的偿还，见澳大利亚新南威尔士州《土壤保持法》第22K条第1款、第2款，同注11。

澳大利亚新南威尔士州《土壤保持法》第17条，同注11..

澳大利亚新南威尔士州《土壤保持法》第15A条第1款，同注11。

（作者单位：中山大学法学院）