我国地方政府融资渠道创新研究

●秦绍娟 黄雅琪 谢昆谕

我国地方政府融资渠道创新研究

●秦绍娟 黄雅琪 谢昆谕

地方政府全面职能的发挥，离不开充足的财政资金作为后盾保障。土地财政的不可持续性、融资平台的内生风险、地方政府性债务不断发酵成为制约地方政府发挥作用的障碍，设计新的融资渠道、改善融资环境显得十分紧迫。未来，地方政府在引导地方经济发展转型的过程中应深度挖掘新型融资渠道潜力，探索开征房产税、进行资产证券化、项目融资和发行社会效益债券等方式，寻找新的财富增长点。

土地财政 地方债务 融资渠道 融资创新

一、引言

我国幅员辽阔，地区发展水平差异明显。为了保证我国各个地区能够稳定有序的发展，离不开地方政府的中坚作用。党的十八届三中全会指出中央政府和地方政府要正确履行各自的职能，地方政府应该加强在市场监管、公共服务及社会管理等方面的职责。地方政府在地方的全局发展方面起着举足轻重的引导作用。然而，资金短缺成为了制约地方政府充分发挥其作用的瓶颈。为了缓解2008年全球金融危机给我国经济带来的创伤，我国政府推出了一系列扩大内需的措施，地方政府通过各种渠道进行大规模的筹资。这种措施在帮助恢复经济的同时，也使得地方政府债务大幅度增加，给经济长期发展埋下了风险隐患。地方政府融资困难和债务风险成为阻碍地方全面健康发展的两座大山。如何攻克这两个难题是地方政府需要解决的首要任务。畅通的融资渠道是政府推进经济社会建设的重要保障，地方政府承担着提供相关公共产品、管理经济社会事务等职能，因此具有进行融资的必要性。然而目前我国地方政府主要依靠土地财政、财政拨款和举借外债等较为单一的传统融资渠道进行资金的筹集，不利于地方政府充分发挥其在经济社会建设中的作用。文章通过对地方政府目前的经济社会建设融资渠道存在的问题进行分析，聚焦地方政府融资难题，研究融资渠道创新如何匹配公益性和准公益性项目融资需求，为地方政府提供可借鉴的融资解决方案，使其能够发挥应有作用，更好地促进地方经济的繁荣发展。

二、地方政府融资瓶颈分析

地方政府是地方经济和社会发展所需资金的主要提供者，其必须要拥有充足的资金来源才能更好的为经济社会发展服务。目前，我国地方政府的资金来源包括出让土地收入、地方融资平台和地方财政收入等。在经济社会面临转型发展和治理地方政府性债务的大背景下，现有地方政府融资渠道都存在一定的问题，无法满足地方经济日益渐增的发展需要。

1.融资主体不规范，融资职能不明晰。我国地方政府进行项目投融资通常是由政府或相关部门主管部门牵头，负责运作政府投资项目资金。在风险约束机制不健全的情况下，地方投融资平台公司主要负责人多由政府领导担任，建设单位同时承担着融资、投资、建设、运营多种职能，在决策与投融资主体间责、权、利界定模糊，融资的决策主体、偿还主体和投资失误责任主体不明晰。这就不可避免地造成建设单位为获取经济利益而过分扩大投资和融资总额。但是，地方政府所投资的项目，绝大多数是公共品或准公共品的建设，是投资周期长、利润率较低的项目。地方政府融资责任主体的不规范，就造成了责任主体融资职能和融资目的不明晰。

2.土地财政不具可持续性。地方政府推动土地有偿使用制度，通过土地开发与基础设施建设带动土地升级，再将土地转让或拍卖，获得资金，逐步步入到土地财政型经济发展模式。土地出让金一直是地方政府获得资金的主要来源。近几年的受房地产调控政策以及保障性住房政策的影响，土地市场和和房地产市场低迷，土地出让金收入减少，削弱了财政创收能力。另一方面，由于宏观调控政策的影响，导致与经济密切相关的主体税种的税率增幅偏低或呈现负增长，减少了政府税收收入。从我国国情出发，土地财政是难以持续的。从长期来看，将土地收入作为地方政府资金来源并不可靠。随着财税体系的改革和政府职能的转变，增加包括房地产税在内的财产税等将成为未来地方政府收入的重要来源。

3.融资平台激增加剧债务风险。为了应对金融危机、刺激经济增长，恢复市场活力，我国政府拓宽了地方政府融资平台的作用。在我国《预算法》、《担保法》政策出台背景下，地方政府积极成立具有政府背景的各类国有资产经营公司、开发投资公司，扮演政府的融资平台公司角色，来承担融资职能，以此促进地方经济社会的发展；同时，设立地方商业银行或协调其它商业银行，调动银行贷款，做大财务杠杆。虽然地方政府投融资平台的数量和融资规模的高速发展，为地方经济带来诸多益处，缓解了财政紧缺，但是政府投融资平台的负债规模也在急剧膨胀，大规模的投融资也给地方政府带来了较高的债务风险。第一，地方政府融资总量难以量化。政府对内、对外举债都分散给地方商业银行或信托投资公司运作，融资总量无法掌握。控制债务风险的各种量化指标（如资产负债率、偿债率等）很难操作，也就无法对偿债做出统一的安排。第二，地方政府隐形债务加剧银行呆坏账风险。地方政府投资项目从国家政策性银行获取的贷款，往往都以地方政府财力作担保，这种承诺形成了偌大的隐性债务。银行在与这些地方政府平台合作过程中处于弱势地位，存在严重信息不对称现象。这些融资平台可以通过一些不规范的做法来获得银行的贷款，无疑加剧了未来银行的呆坏账风险。

4.地方性财政现状不容乐观。尽管地方政府可以通过各种渠道融通资金弥补财政不足，一定程度上缓解财政紧缺，但政府的财政状况实际情况并不乐观，我国地方政府性债务规模不断扩大。从表中可以看出，在大多数年度财政收入的增长速度超过了财政支出的增长速度，但是财政收入一般情况下都不能弥补财政支出，预计2014年的财政赤字水平会维持在一个较高水平。各个地区的财政状况更为复杂。虽然我国各个地区经济发展差异大，发展方式各不相同，但都面临一个困境——财政入不敷出。财政收入不能弥补财政支出一直是各地方政府要解决的难题。

随着金融业的不断创新和发展，地方政府性债务具有了隐蔽性的特点，这就加大了地方政府的债务风险。新一轮全面审计结果显示，截至2013年6月底，全国各级政府负有偿还责任的债务206988.65亿元，负有担保责任的债务29256.49亿元，可能承担一定救助责任的债务66504.56亿元。面对严峻的债务压力形势，需要对地方政府性债务进行治理。在此背景下地方经济社会建设资金主要来源于土地出让金、平台融资的状况将难以为继。因此，建立健全多元化、广渠道、系统性融资创新机制是地方政府进行安全有效融资的必由之路。

表1 我国财政收支总额及增长速度

表2 2012年中央和地方财政收入和支出情况对比（单位：亿元）

三、新型融资渠道设计

鉴于我国地方政府现阶段所采用的融资渠道存在的问题，即融资主体职能划分不明确、土地财政不具有可持续性、融资平台的高风险性及地方债务负担的沉重性。解决政府融资瓶颈，需要在规范融资主体和明确融资职能、分散融资平台风险的基础上，挖掘新的融资渠道。

1.开征房产税。除了传统的地方政府财税收入增收以外，开征房产税可能成为地方政府融资的一个新方式，它是国家正在规划的地方主体税种，预期房产税将成为地方税收中最主要的来源，有助于提升税收收入保障。

房产税是国外地方政府的主要税种。许多发达国家不单对城市征税，农村也被纳入征税范围，税基是房产估值的一定比例，并建立了较为完善的房产等级管理、价值评估体系。与依靠土地出让一次性获得财政收入的方式不同，房产税是建立在土地之上房产的平衡期限的稳定收入流，极大地规避了土地财政的短视弊端，并随着城镇建设水平的提升而增加收入，这促使地方政府更加重视长远收益。因此，房产税是地方政府融资的可选择方案之一，并有着巨大的潜力。《物权法》、《关于深化经济体制改革的关键工作的意见》等一系列的法律条规的颁布为我国进行房产税征收提供了法律基础。另外，上海、重庆颁布的房产税改革试点的实施细则也为地方政府开征房产税提供了可借鉴的经验，预期房产税将成为地方政府财政收入的重要来源之一。

2.资产证券化。资产证券化能够有效地降低融资主体的风险，进而降低其融资成本。地方政府融资平台进行资产证券化的市场潜力极大。资产证券化解决了分散的民间资本与大型基础设施建设的巨额资金需求之间的矛盾。资产证券化可以盘活信贷资源、增强资产流动性、提升资产负债管理和拓宽应用范围，吸引民间资金投资项目后继建设；其二运作流程相对简单。在它的运作中只涉及到原始权益人、特设信托机构、投资者、证券承销商等几个主体，无需政府的许可、授权及外汇担保等环节。主要通过民间非政府途径，按照市场经济规则运作的融资方式，它既实现了操作的简易化，又最大限度地降低了融资成本。此外，采用ABS方式融资，实现所有权与运营权的分离。虽然在债券的发行期内项目的资产所有权归特设信托机构所有，但项目的资产运营和决策权依然归原始权益人所有。因此，ABS融资模式具有高安全性的特点。

资产证券化融资包括了信贷资产证券化、基础设施资产证券化和企业资产支持票据三种模式。资产证券化融资在改善企业自身财务状况的同时，也有利于进行基础设施项目建设的相关部门筹集资金。可以作为地方政府融资的选择途径之一。

3.项目融资PPP模式。项目融资是国际上流行的一种融资方式，多用于基础设施项目建设融资，这为政府和私人企业创造了广阔的合作空间，可以应用到基础设施项目领域的合作方面。项目融资模式在制度安排和利益的驱动下有利于整合民间资金、外资资金，化解资金供需矛盾，甚至引入私营企业参与运营管理。在项目融资的模式中，PPP模式最为典型。PPP （Public-Private-Partnership）是公共部门与私人企业合作模式，在建设公共基础设施，提供公共服务方面，政府给予私人企业长期的特许经营权和收益权，这样可以加快基础设施建设，还可以提高运营速率，不仅能发挥政府信用的作用，而且能克服政府管理主体缺位的不足，是一种利用私人企业优化项目融资与实施的高效模式。

PPP模式带动了大量私人企业投资，20世纪90年代后在公共基础设施领域，这种模式被多数欧洲国家所采用。目前，我国大量民间资本缺少合适的投资渠道，如果政府能够在私人企业投资的准入和退出方面做出合理安排，将极大刺激民间资本在城乡基础设施建设中发挥巨大作用。在我国地方政府融资中，PPP模式可以在政府提供公共服务和进行基础设施建设的过程大有作为。

4.发行社会效益债券。社会效益债券（SIB）兴起于英国，随着不断的发展完善，扩展到了澳大利亚和美国。这一新型融资工具是为特定的社会公共服务项目筹资而产生的，通过政府与一个或者多个非政府实体签订相应的协议，设计一个有效的运行机制，把政府提供公共服务项目的责任部分转移到投资者身上，当公共服务项目达到预期的效果时，投资者能够在规定年限获得一定回报的同时，政府也有效地履行了职能，最终实现双赢的局面。社会效益债券在运行阶段一般涉及政府机构、社会组织、投资者和第三方评估人四个方面的当事人。在各方签订了相应的项目协议和条款的基础上，社会效益债券中介机构在提取投资者一定的资金后将剩余资金传递到项目组织者手中，项目组织者将资金运用到项目建设中，在此期间，第三方评估人要对项目建设进行监督和评估。

社会效益债券的主要目标是改善人民生活环境、解决社会问题，这一目标的设定意味着效益债券的成功能够使政府更好地服务于人民。社会效益债券将私人投资引入公共服务建设，合理的利用了私人资本，使政府增加了一条可利用的融资渠道。

四、结语

十八届三中全会明确指出要深化行政体制改革，切实转变政府职能，建设服务型的政府。表明了地方政府在地方发展中的重要职责。富足的资金是地方政府行使权力和履行职能的前提，因此就需要畅通有效的资金来源渠道。由于现在所采用的融资渠道各有各的缺陷，我们将融资的视角锁定在融资渠道创新上，并提出了通过开征房产税、进行资产证券化、进行项目融资PPP模式和发行社会效益债券来扩展地方政府融资的渠道。

[1]黄良杰.我国地方政府融资的动因、存在的问题及对策[J].特区经济，2011（2）：214-216．

[2]刘少波，黄文青.我国地方政府隐性债务状况研究[J].财政研究，2008（9）:64-68．

[3]赵全厚.中国地方政府融资及其融资平台问题研究[J].经济研究参考，2011（10）：2-9．

[4]常友玲，仲旭，郑改玲.我国地方政府投融资平台存在的问题及对策[J].经济纵横，2010（5）：52-55．

[5]孟晓黎.我国地方政府融资渠道新思路——基于社会效益债券成功经验的启示[D].辽宁大学，2013．

（作者单位：云南大学经济学院 云南昆明 650091；作者简介：秦绍娟，硕士研究生，研究方向财政学；黄雅琪，硕士研究生，研究方向国际经济与贸易；谢昆谕，硕士研究生，研究方向财政学）

F812.7文献识别码：A

1004-4914（2014）09-037-03