城乡统筹背景下的规划议题识别*——基于苏、鲁、皖案例地区的研究

张 亢

城乡统筹作为我国经济社会发展的一项基本方针，是对既往“工农分割、城乡分治”发展模式的重大调整[1]。自党的十六大以来，城乡统筹受到全国上下的高度关注。现代城市规划自诞生之日起，就一直将城乡一体化发展作为工作的核心理念。在新的时代背景下，我国各级政府及规划业界积极探索；在立法层面，已经从《城市规划法》演进到了《城乡规划法》；在实际工作中，正在大力推进城乡统筹的落实。在这一背景下，如何认识城乡统筹与城乡规划的关系，如何在规划编制中识别地方性的城乡统筹议题，已经成为了影响统筹工作进展的重要环节。本文以理论思考和工作实践相结合，基于若干案例地区的规划课题调研，尝试从城市发展动力的角度总结不同地区城乡关系的特征，进而提出有地方针对性的规划议题及规划策略。

1 “城乡统筹”与“城乡规划”

1.1 “城乡统筹”与“城乡规划”关系的认识偏颇

在城乡统筹指导思想的影响下，近年来全国各地开展了诸多城乡统筹规划研究；有关课题开展了大量的田野调查，涉及农村土地的流转、劳动力资源的合理安置、农村居民点的调整和基础设施的配套等诸多方面，并提出了一些有见地的解决措施。可以说，城乡统筹发展工作已经取得了一定的进展。另一方面，由于城乡二元发展思路的长期影响，无论是政府，还是社会舆论，对于城乡统筹的认识尚存在一定偏颇；在一部分规划从业人员中也存在着模糊认识——包括提出及开展并行于既有法定城乡规划的“城乡统筹规划”。

图1 城乡统筹工作框架梳理（自绘）

图2 张家港、莱芜、蚌埠三市在苏、鲁、皖的区位图

1.2 “城乡统筹”既是城乡规划编制的“本体”任务之一， 而且还对应于一个工作体系

我国《城乡规划法》第一条就明确指出：“为了加强城乡规划管理，协调城乡空间布局，改善人居环境，促进城乡经济社会全面协调可持续发展，制定本法”；在第四条中还规定：“制定和实施城乡规划，应当遵循城乡统筹、合理布局、节约土地、集约发展……的原则”。以上表述清晰地表达了城乡统筹应是城乡规划的一种理念，是编制和实施规划的指导思想；在“城镇体系规划、城市规划、镇规划、乡规划和村庄规划”等法定规划的编制和实施中都要体现出对城乡发展的统筹。由此可见，重视城乡统筹，并非是要创设一项新的“城乡统筹规划”。

通过回顾国内外城乡统筹领域相关研究，笔者认为：城乡统筹应该对应于一个全局性的工作体系，涉及国土、发改、财政、交通、文教、卫生等诸多部门，且需要从制度设计、政策制定、规划编制及实施管理等多角度加以贯彻[2]。在城乡统筹的总体框架中（图1），规划建设部门所能承担的工作仅是一部分，主要是与空间资源的配置相关，并且应该通过既有的法定规划来加以落实。在各层次的规划编制中，都要将城乡统筹作为基本指导思想；同时还可通过增设城乡统筹的专题研究，以及规划议题识别等来深化和落实规划中的城乡统筹要素。试图通过编制“城乡统筹规划”来全面因应城乡统筹的命题，既不符合行政法制的要求，也超越了规划建设部门的职责。

2 “城乡规划”编制中如何识别“城乡统筹”议题

在明确“城乡统筹”与法定城乡规划编制关系的基础上，还需要解决如何在规划编制中将“城乡统筹”的本体任务加以落实。由于我国幅员辽阔、地区发展水平差异极大、资源环境状况各有不同，这就决定了不同地区落实城乡统筹的方式必然具有明显的差异[3]。因此，在不同层次规划的编制中，需要科学识别“城乡统筹”的地方议题，从而形成有针对性的引导政策。

2.1 实证对比而识别城乡关系差异的基本方法

城乡统筹的根本目标是建立和谐的城乡关系。不同地区在区位、历史、人文等多重因素的共同影响下，形成各有其特征的城乡结构关系[4]。基于多地城乡实地调研的认知，笔者以苏、鲁、皖案例地区为例（图2，表1），尝试了从城乡经济发展、人口及城镇化差异、城乡演进中的公众意愿3个方面对案例地区的城乡关系进行对比；进而以此为基础，总结出可供参考的规划议题识别方法。

2.2 实证比较——经济发展差异

产业经济是城乡发展的基础，城乡规划要基于地方的现实经济条件，并顺应和支撑产业经济的可持续发展。由于资源禀赋、产业结构、发展历史等的不同，各个地区均应有其经济发展的相对比较优势和劣势。

2.2.1 张家港：经济效率高，城乡同步提升

张家港综合经济实力较强，在全国县域经济基本竞争力排行中名列前茅。随着工业化和城镇化的快速推进，张家港市2010年三产比重为1.3:60.7:38，第一产业虽然在全部经济总量中的比重从2.2%（2004年）下降到1.3%（2010年），但从近年来的二元比较劳动生产率对比系数可知，地方经济效率在不断提升。由于冶金、纺织、机电等支柱产业的良好基础，带动了地区一产、三产的发展，城乡经济呈现和谐增长的态势。

表1 案例地区基本情况

2.2.2 莱芜：资源主导型，城乡二元模式显著

莱芜市是典型的资源型城市，以钢铁为主要支柱产业，亦有特色化的地方农业。2010年，三产比重为7.2:60.3:32.5。农业在经济总量中仍占一定比例，且直接影响到农民收入；第二产业中重工业占80%以上，结构有待优化；第三产业中生产性服务业高于省内平均水平，但城市生活服务尚欠发达，尤其房地产行业市场化水平较低。经济二元的走势短期改善的可能性不大。此外由于受到莱钢等国有企业影响，城乡收入差异长期存在，且有不断扩大的趋势。

2.2.3 蚌埠：总体实力弱，城乡发展不均衡

2010年以前，蚌埠市随着交通枢纽地位的下降，经济总体走势下滑。2010 年，全市三产比重为19.0:47.2:33.8，与同期全国水平（10.1:46.8:43.1）相比，一产比重偏高，且农业商品化和集约化程度低；二产大部分处于产业链低端，新兴产业未形成规模；三产层次偏低，商贸物流的发展与蚌埠区位和交通优势不相匹配。与其他案例地区相比，二元比较劳动系数①二元比较劳动系数：设G为总产值（或总收入），L为劳动力总数，G1为农业部门产值（或收入），G2为非农业部门产值（或收入），L1为农业部门劳动力数，L2为非农业部门劳动力数。又设R1为二元对比系数。当为0时，表明第一产业比较劳动生产率为0，经济二元性最显著；而为1时，第一产业和第二、三产业的比较劳动生产率相同，二元经济完全转变成了一元经济，经济的二元性消失。发展中国家的二元对比系数通常为0.31—0.45，发达国家一般为0.52—0.86（小数）。虽同比较高，但三次产业的生产效率均不突出，因此不能就此系数判定其经济效率具有优势。此外，尽管城乡收入差异系数②城乡居民收入差异系数=（城市居民可支配收入-农村居民可支配收入）/[（城市居民可支配收入+农村居民可支配收入）/2。呈现下降趋势，但仍高于张家港和莱芜两地，且城乡收入均低于全国水平（表2）。

表2 案例地区城乡居民收入差异对比

2.2.4 小结

通过三地经济发展对比可知：总体经济运行状态直接影响着城乡经济差异的程度，经济状况较好、第二产业健康发展的地区城乡关系的发展趋势更为协调，在三产结构及效率、城乡居民收入等数据方面都有直观体现（图3-图5）。

2.3 实证比较——人口及城镇化差异

每个地区的人口不但有着数量上的差异，更是有着多维结构性的不同。新型城镇化战略及城乡统筹均应“以人为本”，要分析人的流动及城镇化进程中的“城”和“乡”就业等状况。

2.3.1 张家港：外来人口快速增长，城镇化健康稳定

张家港市常住人口自2000年以来稳步增长，2010年达到155万人，其中户籍人口91万人，年均增长率为0.57%；外来人口64万人，年均增长率为20.16%，在常住人口比例中逐步上升（图6）。虽然外来人口相比于本地居民98%的高（职）中普及率和65%的高等教育毛入学率，教育水平和平均素质较低，初中程度的占9成；但以中青年为主的外来人口，有效改善了地区人口年龄结构（图7），缓解本地老龄化的压力（13.46%）。在就业方面，单纯从事农业的人口比例已极低，农民的兼业现象相当普遍。同时，第三产业正在逐步取代第二产业成为吸纳劳动力的重要部门。户籍人口逐步向第三产业转移，高达58%；80%的外来人口弥补了本地对于第二产业的劳动力需求（图8）。

图3 2001—2010年张家港、莱芜、蚌埠三市地区生产总值及人均GDP变化

图4 2001—2010年三地二元比较劳动生产率对比系数

图5 2006—2010年三地城乡居民收入对比及差异分析

2.3.2 莱芜：人口稳定，但吸引力不足，社会负担逐渐增加

图6 2001—2010年张家港市人口情况

图7 2010年张家港市本地人口及外来人口年龄结构

莱芜市是人口构成相对稳定的地区。2010年，常住人口130万，户籍人口127万，占常住人口比例的98%以上（图9）。但教育水平在大专以上文化程度人群比例明显偏低，一方面本地经济实力对高文化程度人群吸引力不足，另一方面本地缺少高等院校和培训机构，优秀人才外流明显（图10）。由于缺少外来人口的补充，莱芜市与山东省平均水平相比，总抚养比偏大。尤其是镇区和农村地区的老龄化水平明显偏高，城区依靠就业岗位的提供带来的内部的人口流动得以缓解。但由于受到产业环境和“资本深化”的双重影响，城市失业率增加，未来的社会负担将更为严重（图11）。

2.3.3 蚌埠：人口外流，城镇化缓慢

蚌埠市2010年常住人口317万人，户籍人口362万人，常住人口相比五普减少12万人，10年间下降3.8%（图12）。2011年公安局统计数据显示，蚌埠市异地流出人口53万人，占当年户籍人口（366万）的15%。与三县相比，市区人口呈现净流入的状态，三县中怀远县流出人口比例高达27.8% 。以青壮年为主的人口外迁，使本地社会的老龄化趋势愈发明显，2010年老龄化比例15%，与五普相比，35岁以下候补人力资源明显不足（图13）。而就业方面，二三产需要的就业人员总数还呈稳步上升趋势，需求和供给的冲突不可避免（图14）。近年来，随着重大交通设施的建设及城市发展战略的调整，蚌埠的经济社会出现了新的态势，城镇建设和城镇化发展取得了巨大进步（表3）。

图8 2010年张家港市本地人口及外来人口就业结构

表3 案例地区城镇化水平

图9 2001—2010年莱芜市人口情况

图10 2010年莱芜市人口受教育水平情况

2.3.4 小结

在2000至2010年期间，苏、鲁、皖案例地区的三地常住人口分别表现为增长、稳定和降低的3种趋势，城镇化水平和人口总体素质也呈现出明显的水平差异；三地都存在着人口老龄化的问题，但张家港由于外来人口的补充得以缓解，蚌埠则由于青壮年人口外流，使问题显得更为突出。就业方面，则存在本地人口与外地人口、城市人口与农村人口的结构性差异。

2.4 实证比较——城-乡演进中的公众意愿差异

城-乡演进过程中，农村居民相比城市居民，需要适应从意识到生活习惯等诸多方面的改变。不同地区乡村发展的现状和特点，以及当地政府在政策推行中的不同侧重，对于公众的意愿有着极大的影响。

2.4.1 江苏张家港张家港从20世纪90年代就开始进行城乡一体化试点工作，以推进农村集中居住区建设为主要举措。从2004年到2010年上半年，全市农村共完成撤并自然村庄1 108个，撤并农户31 227户，分别占自然村庄总数的21.8%和农村总户数的16.5%。因此当地农民对于集中居住的接受程度高——尤其是迁移至镇区或者城区。张家港市的经验表明，良好的居住环境和公共服务可以部分弥补生活习惯不同和经济补偿不足所带来的问题。

目前，张家港市农村居民以本村组居住为主，偏向于每日往返的兼业模式，2010年市域自然村庄内的居民户数约15.8万户，但全市农村从业人员仅3.5万人，张家港市进城就业比重和农村劳动力非农就业比例较高。调查显示：接近半数（46.8%）的受访家庭表示，即便在本村组有住房，按照现行拆迁补偿办法，仍旧愿意拆迁，更倾向于搬入镇区居住；有33.9%的被访者不愿意拆迁，更青睐于在本村新建居住小区；另有19.3%的受访家庭表示无所谓（图15）。

2.4.2 山东莱芜

莱芜市于2009年推行统一的户籍登记管理体制，即取消农业户口、非农业户口性质的划分。但在乡村地区的受访者看来，自己的身份仍是农民，户籍地的差异仍然影响到其社会福利。

图11 2010年莱芜市城镇人口及农村人口年龄结构

图12 2001—2010年蚌埠市人口情况

图13 2010年蚌埠市全市人口年龄结构

图14 2010年蚌埠市就业人口产业分布

图15 2010年张家港市农村居民调查

图16 2010年莱芜市农村居民调查

外出务工以短途为主，以早出晚归型居多；务工地点主要在莱芜本市，多为产业工人和商业服务业人员。将受访者年龄情况一并考虑：35岁以下的青年人更倾向于到市区或外省市，选择商业服务业的比例较高；而35岁以上的人群，更乐于选择本乡镇，从事建筑业的比例较高。

从各乡镇区位的差异来看，城区周边乡镇更乐意选择就近务工，根据城区主导产业选择工种，远郊乡镇距离市区更远，缺少工业支撑，镇区经济发展较弱，相比中等距离乡镇农民，远郊农民去市区（或去临近的城市）务工的比例反而较高。

莱芜乡村地区乡土情结浓厚，独户居住、邻里往来频繁的乡村生活模式对于大部分农村受访者有较强的吸引力，因此本地农村的社会结构相对较稳定。调查显示，农村居民的理想居住地排序为农村（49.8%）、城区（29.2%）、乡镇镇区（21%）。随着年龄的递增，人们对于农村的依赖程度也越高，尤其是大于55岁的中老年人。除莱芜西部平原地区外，乡镇的吸引力尚不明显。与农村居民相比，居住在镇区的居民理想居住地选择城市的比例更高，占62%。愿意搬迁到城区居住的比例为70%。

搬迁所考虑的因素主要是日常生活。生活方便、环境较好、子女入学依次是吸引农民搬迁的3个主要原因；而不愿意搬迁主要原因为生活不习惯、生活成本高、不愿放弃土地等（图16）。

2.4.3 安徽蚌埠

目前生活在本地户籍农村人中，从事行业仍以农业为主，且年龄越大，从事农业的比例越高，30—40岁从事工业的比例较高。由于地区总体发展水平不高，总体收入均偏低，超过一半的受访者收入低于2万元，另有33%的受访者收入在2—4万元之间。

户籍人口中本地居住时间大于10年以上的受访者为86%，原来居住地为市区农村和市区乡镇集镇区的受访者为77%，两项数据体现出户籍人口的稳定性，同时也表现出蚌埠对于外地人员吸引力不足的现状。另外，随着在本地居住时间的增加，对于子女上学和居住环境的要求也逐渐增加，去蚌埠市区定居的意愿也较为明显。

图17 2010年蚌埠市农村居民调查

户籍人口在有充分选择权利的情况下半数以上受访者选择的市区，但还有1/4的人群选择了本镇镇区。说明镇区的吸引力还是不容忽视的。大部分受访者愿意选择更好的地区定居，其中，农村居民和青年人搬迁的意愿最为明显，收入较低群体意愿偏低，且目前就业地越发达，选择搬迁的意愿越强烈[5]。

市区范围内的农村居民更倾向于去蚌埠城区定居，集镇居民选择蚌埠城区和集镇的都有较大比例。但总体来看，普遍对于搬迁实现的可能性持较低预期。选择搬迁的原因，与受访者目前居住地区有关，同时也体现出需求层次从基本生活需求到发展需要逐渐增加的趋势。农村群体多数选择居住环境；镇区群体选择上班方便和子女就学两个主要条件；城区中子女就学成为大多数人选择的原因（图17）。

表4 城乡关系分类

表5 针对性规划议题和解决对策示意

2.4.4 小结

在城乡演进的过程中，本地乡镇产业及其他就业岗位发展水平决定了农民外出务工的程度，两者基本呈反比，且随着惠农政策的推进，农民对于工、农兼业的模式更为认同。城镇化意愿方面，经济水平和收入来源差异对其有明显影响；迁居目的主要集中在良好的公共服务及就业、居住环境等方面，说明公共服务配套和产业发展在城乡演进中是必要支撑。

2.5 总结

3个案例地区中，张家港市由于区位条件良好，历史上一直是我国经济富庶地区，且重文教，开放意识强。在改革开放的契机中，选择工业化带动城镇化发展的道路，在资本积累的同时，适时推进城乡一体化进程，并加强对环境的治理改造，实现了经济、社会、环境协调发展的良好状态。

莱芜城市发展与莱钢息息相关，有带动城市发展、增长经济收益的一面，也有国企背景下的城市竞争意识的缺位和城市文化缺失的困惑。城市与企业关系模糊，是造成城市建设水平和管理滞后的主因。但同时，受到文化中“重礼轻商”思想的影响，加之相对较好的农业环境（部分山区除外），莱芜人民对于外出务工、经商贸易的兴趣较小，人口流动外出也相对较少。多重因素影响下形成了“莱芜城乡二元模式，人口稳定，但活力不足”的特点，也在一定程度上滞缓了本地城镇化的快速推进。

蚌埠城市发展源于本地的区位优势，发展过程中对外力的明显依赖，导致城市内生动力不足。由于几个关键节点的推动力都是自上而下的结果，因此，当外力因素缺乏的时候（如国家投资、政策优势、地理环境优势等），城市发展就会出现滞缓。产业吸引力不强，加之文化观念中边缘性、流动性的特点，形成了乡村人口大量外流的现象。城乡一体化措施应该重点关注“城市吸引力不强，人口外流”的状况。

3 “城乡统筹”议题的分类和针对性

3.1 城市发展动力角度的城乡关系的分类

通过对案例地区城乡关系的综合对比，便可获得对城乡发展更为深刻的理解。不同地区城乡经济发展水平与人口和城镇化过程中的公众意愿有着明显的正相关性。

一般而言，产业发展趋好，本地就业岗位提供充足的城市，城乡关系相对更为协调。主要表现为本地农民选择工作地和落户地时，对于所属城市的依赖程度更高；反之则呈现出一种空心化的状态，表现为人口外流严重，城镇化动力不足，城乡差异不断扩大[6]。

由此，按照“城市吸引力”和“乡村依赖度”两个因素强弱的匹配，似可将案例地区的城乡关系总结为3类，并参考相关研究，确定每一类城乡特征可能适用的城市类型（表4）。

3.2 不同城乡关系背景下的针对性规划议题③ 城乡统筹的地方议题：是作者结合实践提出在编制城乡规划中需要关注的内容。文章以案例地区为代表，尝试着对其统筹议题提出一些个人看法。但这部分内容还有待于具体工作的进一步分析和解决，由于时间和篇幅所限，本文暂不深入展开。

城乡差异的客观存在，决定了不同特征地区城乡统筹对象和任务的独特性。所涉及的规划议题大致可以概括为3类：一是城镇化推进模式；二是产业发展策略；三是公共服务配置引导。笔者在此仅从讨论和示意性的角度，提出若干针对性的规划议题和对策（表5），具体的规划议题对策还有赖于进一步的深化研究和实践探索。

4 结语

城乡统筹作为我国新时期的建设指导思想，其内涵丰富，工作具有复杂性和全局性。本文认为，“城乡统筹”既不是规划建设部门可以独立承担的责任，更不是需要创设编制“城乡统筹规划”来应对。根据《城乡规划法》的立法精神和有关条文规定，正确的做法应该是将城乡统筹的任务落实到既有的法定规划编制过程中，借助相关专题研究和规划议题识别，进而发挥规划的引导和协调作用[7]。

从本质上说，城乡统筹工作的真正落实有赖于政府各部门的共识和合力推进；但目前的认知还有偏颇。在准确把握理念的基础上，还有待于体制、机制及具体政策的完善。在此过程中，规划师要做好本职工作、而不是跟风或追逐“时髦“；要以《城乡规划法》为指引，以实践为基础，深入分析和理解不同地区的城乡差异，从而提出实现城乡和谐发展的切实规划对策，从而也使得法定的城乡规划编制发挥其应有的作用。

（感谢导师同济大学赵民教授对本文的指导，感谢同济大学张立老师、上海同济城市规划设计研究院的张婕提出宝贵意见，感谢案例调研地区有关部门的支持和配合。）

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