《城市极限》导读

《城市极限》导读

保罗•E.彼得森[美] 著,罗思东译

书评作者：

何 丹 华东师范大学中国现代城市研究中心博士，副教授

康 钰 华东师范大学中国现代城市研究中心硕士研究生

国家治理的核心在于城市治理，对各个国家来说实现“更少的损耗，更美的服务”这一善治目标都至关重要，对中国亦是如此。现在中国城市的研究大部分集中在地理学者或城市规划学者当中，政治与行政学学科的涉及者却较少。《城市极限》一书可谓从城市政治的角度出发给中国城市研究开拓了新的关注领域。作者保罗•E.彼得森是哈佛大学肯尼迪政府学院教授、教育政策与治理项目主管、美国艺术与科学院院士。除《城市极限》外，他还著有《城市政治中的种族和权威》、《芝加哥式的学校政治》和《学校改革的政治：1970—1940》等书，在美国学术界享有盛誉。

在《城市极限》这本书中，作者对地方政治尤其是美国城市政治进行了研究，他提出“同国家政治相比，地方政治是最有限的”这一核心观点，围绕这一观点，作者对城市政治进行了深刻的分析。全书共有4个篇章。在第一篇中，作者指出了城市极限的存在，认为是城市利益对城市政策以及城市政府行动的条件构成了限制。对于城市利益，作者认为“无论何时，当政策是为了保持或增进城市整体的经济地位、社会声望或者政治权利时，政策和项目便被认为代表了城市的利益”。城市为了保障自己的利益，维持和促进它们的经济生产力，必须有效利用土地、劳动力和资本，城市需要吸引劳动力和资本到它的土地之上。简而言之，“城市政治最重要的方面就是土地利用的政治”。

第二篇是城市公共政策的研究。作者将公共政策分为了3类，一是发展政策，这类政策可以促进城市的经济地位，简单说，那些能够从社区居民支付的使用者费用当中，或者从对服务使用者征收的税收当中获得资金支持的政策，往往被视为发展政策，比如工业园区的建设；二是再分配政策，这类政策让低收入居民获益，但同时对地方经济产生负面影响，由于政府收入来源于付税的个人和公司，而接受福利的人士通常并不从事经济活动，因此再分配政策会提高当地的生产成本，削减城市的竞争力和经济基础，比如福利、住房或者医疗政策；三是分配政策，是指那些使居民和商界普遍受惠的政策，这类政策对于城市经济的效应或多或少是中性的，对地方经济既谈不上有多少积极作用，也没有什么消极的效应，比如治安与消防。之后作者阐述了不同层级的政府在分配政策上的责任，通过对教育政策的分析，作者指出，在大城市，地方政府规模庞大，对土地拥有垄断性控制，即使在地方层次也会出现一定再分配现象，而在地方政府规模小、数量大且竞争激烈的地方，再分配则被保持最小化状态。

在第三篇中，作者考察了城市政治的过程，指出种族、集团政治、就业等问题约束了地方政治行动，并列举了商业会、工会、工人阶级政党组织、抗议集团等对再分配政策的态度，以及在城市经济利益的驱使下，城市再分配政策实施的困难。

在第四篇中，作者以纽约为例，分析了导致1960—1970年代纽约财政危机的长期和短期政治、经济因素，并提出了当城市的经济、财政能力达到极限时，政治体制就必须进行调整的观点，同时对进行改革所需遵循的方向给出了建议。

《城市极限》为地方政策的制定提供了一种全新的分析模式，作者观点全面，对影响地方政策的因素分析透彻，在解释国家和地方政策发展的差异性方面论证充分。作者在书中还引用了大量的文献，涉及了较多的政治和经济术语；但作者不是单纯的引用，而是通过引用案例以及数据分析对自己的观点进行阐述，这种写作风格和对案例的自由引用增加了本书的可读性。

作者在第一篇就提出是城市利益造成了“城市极限”的存在，也指出了什么样的政策和项目可以被认为代表了城市的利益。但现实中对“城市利益”进行评定时仍然会有一定的困难存在，作者提到“在任何一个政策背景下，你都不能轻易断言你‘知道’什么是城市的利益”。在后续针对特定政策问题进行分析的时候，作者也很少提及此时的城市利益到底是什么。复杂的政策背景和城市环境增加了判定城市利益的困难性，作者在对发展政策的分析中提到“它们得到许多人的赞同，反对的只是那些代表了与社区利益相冲突的狭隘利益的极少数人”，但许多政府所采取的帮助企业的政策似乎并非如此，这些政策只是被那些因为自己的商业利益而享受到了巨大回报的少数人所支持。也许在对地方政策进行讨论时，对城市利益进行评定的复杂性也应该考虑在内。

《城市极限》这本书大部分内容是基于作者所谓的发展政策、再分配政策和分配政策这3种政策类型来阐述观点的。这种分类引出了一些问题，尽管一些政策可以被明确地归为发展政策（对引进企业的税收减免政策）或是再分配政策（低收入人群的医疗和住房政策），但仍然有许多重要的政策领域的分类是模糊不清的，比如说一些具有分歧的项目或政策可能无法进行准确归类，只有在推行以后通过对其效果进行检验才能准确定为是发展政策还是再分配政策。作者也承认了这一问题的存在，但在后续分析中并没有解决这一问题。比如作者引用的空气污染这一例子，根据作者的分析，在短期内污染控制这项政策可能会被归于再分配政策，但从长期来看，严格的污染控制也许会增加当地环境方面的吸引力从而带来一定的经济效应，此时它就可以被定义为发展政策。

虽然《城市极限》这本书在其整个分析论述中存在一定的漏洞，但并不能因此而否定《城市极限》一书的研究价值。可以说，在城市政治领域《城市极限》是一本经典著作，它荣膺了1981年伍德罗•威尔逊基金会奖。此外，它也为中国城市研究提供了新的研究视角，对中国城市研究范式的创立和完善大有裨益；对于从事城市研究或对城市政治感兴趣的人来说是一本不能被忽视的著作。