综合交通枢纽地区开发的风险预控研究*——以斯图加特21、上海虹桥综合交通枢纽为例

卢诗阳

1 研究背景

综合交通枢纽地区的开发建设是城市开发的重点，其规划设计、开发建设与运营管理历来是城市管理与城市规划的重要内容。但由于其开发涉及政治、经济、文化、社会等多方面影响，开发管理过程中产生矛盾、出现问题的情况在所难免。这些均反应了综合交通枢纽开发过程中出现的风险问题。1986年，德国著名的社会学家乌尔里希·贝克（U．Beck）出版了《风险社会》一书，该书首次提出风险社会理论，认为世界正在进入一个不同于传统现代化社会的风险社会，社会突发性危机的不确定性、不可预见性和迅速扩散性都日益增强。面对城市开发中的风险问题，我国规划管理部门和学术界逐渐重视，已有部分研究成果，但都难以跳出“救火式”的风险管理思路。因此，以“预防式”为主的风险管理方式——风险预控逐渐受到重视，将其引入规划学科具有重要意义和作用。

2 概念解析

2.1 综合交通枢纽地区开发的风险

本文风险的概念是实际结果与预期成果的偏离。即在综合交通枢纽的开发中，风险体现为开发项目没有达到预期的目标，在建成使用后没有达到前期规划的要求，或在管理运营中发生了变化带来了负面的影响。

表1 综合交通枢纽地区开发的风险类型

表2 风险预控主体及其特征分析

表3 各类主体与项目风险的关系

根据综合交通枢纽地区开发的特点，其风险可以分成5种类型，部分风险又可以分成若干小类（表1）。

（1）社会风险

综合交通枢纽地区人群流动性大，人流量大，居住人口也较为复杂，社会敏感度高，枢纽的开发极易对其造成不同程度的负面影响，如治安问题、动迁问题等等，造成居民利益受损，引发一系列的矛盾。具体又可分为社会治安风险、社会冲突风险和动迁风险。

（2）文化风险

综合交通枢纽开发一般处于城市的重要地段，或市中心繁华区域的更新，或边缘区门户形象的打造，其项目建设、开发给原有城市的物质文化和城市形态空间带来的一定的影响，并由此对城市文脉延续、特色塑造等产生一定影响。

（3）政治风险

指项目所处行政区域内宏观政治、政策等的颁布、调整以及各种政府的行为可能给项目带来的损失。比如国际、国内的政治局势的波动、政府产业政策或环保政策的变化以及项目在审核过程中存在的不确定性因素引发的意外风险等。

（4）建设风险

指项目在开发过程中，运作方式、组织管理、建设运营的不当导致各项损失的可能性。具体可分为管理运作风险和进度风险。

（5）环境风险

综合交通枢纽地区的开发极易对地区生态环境造成影响，包括环境污染和生态破坏等；另外，综合交通枢纽的开发也会对周边地区的生活环境造成影响。具体可分为生态环境风险和生活环境风险。

2.2 风险的预控管理

风险预控管理是一种预防式的风险管理方式，指运用相关技术手段，通过探求风险发生的可能性，估计和分析风险所造成的危害，运用相关的规律，认识、组织、协调、控制风险，减少风险损失的一种管理机制。

3 综合交通枢纽地区开发的风险预控研究思路

3.1 风险预控的主体

（1）风险预控的管理主体：指采用自上而下的风险预控方式的主体，包括项目管理者、策划者、规划者等，他们往往具有比较专业的知识，对于开发项目风险的预控进行全局把握和统筹安排，是风险预控策略的主要制定者和实施者。

（2）风险预控的承受主体：指采用自下而上的风险预控方式的主体，包括直接受影响的当地的居民、团体，其他相关人群如乘客、旅客、利益相关者等。这类人群一般是风险的主要承受者，一般采取较为被动的、自下而上的风险预警预控方式。

（3）风险预控的非相关主体：其他主体一般不是项目的直接参与者，也不是风险的直接承受者，如其他社会大众、非政府组织、媒体等，在一定条件下，其他主体有可能发生转变，参与到项目的风险预控中来，变成风险预控其他主体（表2）。

由于角色和立场的不同，上述3种风险预控的主体对城市开发项目的风险关注度也有所差异。应引导承受主体积极参与到风险预控中来，充分发挥各种非政府组织等非相关主体对开发活动的积极作用，在各类主体之间建立风险信息交流与互补的平台，减少项目决策和实施中的失误，推动项目低风险、高效率运行（表3）。

3.2 风险预控的思路

根据风险预控主体的不同，城市开发项目的风险预控方式可以分成2种：第一种是由管理主体实施的自上而下的风险预控，是一般意义上人们常说的风险预控管理方式；第二种是由承受主体产生的自下而上的风险预警预控方式。

（1） 自上而下的风险预控的意义和要求

自上而下的项目风险的预控，是依据相关数据和资料，按照一定的理论和方法模型，对风险发展趋势和可能的结果预先做出科学推断和测算，并进行防范的过程。

自上而下的风险预控方式与类型主要有：

①建立保障风险预控职能发挥的相关机制

成立单独的城市开发管理机构是国内外城市建设实践中的普遍共识。在我国，城区管委会对开发工作实施统一管理，因此，从职责范围来看，管委会中需要具有风险管理职能的相关部门，统筹考虑该片区的风险管理计划，全面了解项目的各项基本情况。目前这种风险管理方式已经得到广泛认可与普及。

②重视前期规划和研究，科学合理的制定开发策略和规划设计方案

在规划设计阶段应引入风险思路，科学规划，进行规划建设技术上的深入研究和充分论证。应当适度控制单一开发项目的开发规模，提高引进项目的质量和运作效益。

③建立风险预警机制，储备风险应急预案

必须遵循未雨绸缪原则，要有事前调查和预测，拟定城市开发风险的应急管理方案，一旦风险警报发出，可以立即调用相应的预案，不同的情况下有不同的预控对策。

（2）自下而上的风险预控的意义和要求

以往的规划制定和风险管理策略均是由政府推动，是一种自上而下的预控方式。在多元化背景下的城市开发管理，需要融入多元化的管理理念。公众往往是风险事件最初感知的社会主体，对于可能引起危害的事件有敏锐的感知和判断力。因此应重视公众在风险预警预控中的重要作用，充分发挥广大公民的积极性和主动性，将公众纳入到相关的体制内，并确立其为预警的主体。

自下而上的风险预控方式与类型主要有：

①提高公众风险意识和预警意识，广泛宣挥着重要而特殊的作用。政府部门应正确引导新闻媒体在风险预警预控中发挥积极作用。

4 风险预控系统构建

传提高公众参与度

公众对相关的项目开发情况关心和了解不够会导致在风险来临时，在信息掌握不完全的情况下既无法用客观的心态去面对风险，又缺少应对风险的技能。因此，风险预警首先要强化公众的风险意识，引导他们理性的看待风险，使公众积极主动地参与到风险的预警预控中来。

②营造良好的公众预警环境

首先，公众享有对周围环境和未来发展情况的知情权，所以政府要不断提高公开信息的意识，才能做好风险的准备和应对工作。其次，通过良好的沟通能够舒缓危机，降低风险的损害。最后，应该培养全方位、畅通的公众预警渠道。

③强化传媒在风险预警中的作用

新闻媒体能及时发布风险信息、安抚公众情绪、保持社会稳定，满足公众对信息的需求。媒体的报导和信息传播会深深地影响公众对风险的理解和判断，在整个风险预警体系中发

4.1 风险预警管理

（1）风险识别

上文指出，综合交通枢纽地区开发的风险一共有5大类，其中某些风险可以分为若干小类，形成风险识别清单，如表4所示。

（2）风险评估

首先，将每个小类风险（R）分成严重性（S）、可能性（P）和可控性（C）进行评分并赋值（表5-表7），赋值结果根据项目资料数据搜集和不同风险主体的调查综合而得：通过风险预控的管理主体（政府、开发商、规划专家等）的调查或直接赋值，得出项目风险评估结果（R管理主体），在此基础上，根据对风险预控的承受主体进行调查（R承受主体）和项目资料数据的分析研究（R项目分析），对项目风险评估结果进行修正（R'），得出最终的赋值结果（R）。即：

然后，3个分值相乘，得到该类风险的级别，分值越大，表示这种风险越大，越应引起重视。具体风险量化标准见表8。

（3）风险预警

表4 综合交通枢纽地区开发的风险识别清单

表5 风险发生的严重性评分

表6 风险发生的可能性评分

表7 风险发生的可控性评分

表8 风险量化的标准

表9 预警级别标准

按照风险评价的结果，会得出1—125分的风险值，将风险值分成5类，分别对应不同的预警级别（表9）：

根据预警级别判断每个风险类型处于什么警区，决定是否发出警报，以什么方式发出何种程度的警报。一般来说，除了安全区以外，其余4个警区的风险都需要采取一定的预控措施，对警度较大的风险优先采取预控措施，进行预控管理，警度较轻的风险也要做好一定的防范工作，以免其转化或警度提升。因为风险是在不断的变化之中，因此对于所有的风险都要持续的监控，实时预警。

5 案例研究

5.1 案例1——斯图加特21综合交通枢纽地区

（1）项目简介

图1 原铁路线与计划下穿铁路线位置示意资料来源：http://www.bahnprojekt-stuttgart-ulm.de/。

图2 S21冲突现场资料来源：http://www.bahnprojekt-stuttgart-ulm.de/。

德国斯图加特火车站的改造项目名为“斯图加特21”（简称“S21”），该工程是欧洲目前最大的铁路枢纽改造工程，规划将原尽端式线路布局改为穿越式，铁路基础设施全转移至地下（图1），原被铁轨占用的大面积城市空间开发成居住、办公、商业等用地。这一项目从设计的角度看虽然相当吸引眼球，对提升城市面貌和振兴城市经济有着巨大的诱惑，却遭到了来自市民的强烈抵制，认为这一项目将会影响当地的历史文化，破坏生态环境，由此爆发了多次示威活动和警民冲突，引发了一系列风险，引起了国际社会的强烈关注（图2）。

（2）风险预警指标一览表

根据调查、访谈等的结果，整理出S21项目的风险预警指标一览表（表10）。可以看出，S21项目风险较大，特别是社会冲突风险、文化风险、进度风险和生态环境风险较为严重。

（3）风险的预控管理情况

①自上而下的风险预控管理措施

虽然S21项目对于生态和文化的破坏备受争议，但是开发方还是考虑尽可能的减小破坏。如规划中保留了火车站的主体建筑，并在工程结束后对原有绿地面积进行恢复，将移植走的城堡花园的古树移植回来，最大限度的保护历史文化的完整。另外，官方通过各种渠道建立信息透明机制，举办的各种公众参与活动也大大缓和项目带来的矛盾与争议。公众能从多种平台了解S21的信息，如定期出版的《参考（BEZUG）》杂志，移动信息车（INFOMOBILE），机场、市政厅等定点宣传。每年初，关于项目成本、环境、设计等主要资料的信息包被分发到斯图加特74万个家庭。施工之前，官方通知邻近社区做好准备工作，并详细公布施工的时间、进度安排。施工之时，采用各种技术手段减少噪音、粉尘等对居民生活造成的影响。

表10 斯图加特21项目综合交通枢纽地区开发的风险预警指标一览表

②自下而上的公众预警与预控

欧洲发达国家的民众在开发项目中历来积极主动性较高，表现出较强的参与性和主人翁意识，这在S21项目中更为明显。每一次政府组织的公开听证会、讨论会等，都有大批市民参加，并积极的提供自己的想法和建议。公众自己通过网站、电视、报刊、传单、集会、游行等各种媒体和平台收集项目资料和详细数据，涵盖成本来源、利润分配、政治力量、生态保护、地质勘探、车站设计等各个方面，自己组织调查和研究，为项目的开展提供了宝贵的资料和建议。

（4）小结

①公众预警效果显著，自下而上的风险预控明显

公众积极主动的参与，不仅构成了公众预警的重要环节，为政府的相关决策提供依据，为风险的预控提供方向，公众本身的某些行动和做法也构成了风险预控的措施，有效的阻止了风险的发生。

②缺少针对社会矛盾与冲突的风险预控管理

有关方面对于S21示威活动的态度一直是放任不管，采取的措施一般是在活动的现场维持秩序，提供帮助等等，缺少整体的、系统的管理措施。事实上，S21项目带来的社会影响风险是比较严重的，但是并没有针对社会影响风险的管理措施。直到2010年10月“城堡花园冲突”事件伤害发生后，政府才开始反思，警方开展内部自查工作。

5.2 案例2——上海虹桥综合交通枢纽地区

（1）项目简介

上海虹桥枢纽辐射影响范围极大，功能复杂，其规模之大在国内外同类型开发项目中都属罕见。该项目的风险主要来自于社会风险和生态环境风险。2010年虹桥机场扩建后，周边早已建设了不少商品房小区。飞机起降过程中产生的刺耳噪声给居民造成了巨大的困扰（图3）。特别是离机场跑道仅一路之隔的沙申苑、茂盛花苑等几个小区，受飞机噪音、粉尘干扰严重。在多次上访问题仍得不到解决后，小区居民以多次到虹桥机场2号航站楼静坐抗议、封堵七莘路高架地面道路等抗争方式表达诉求。在不满政府回应后，抗争出现串联和扩散趋势，对机场的秩序、社会稳定造成了一定影响。

（2）风险预警清单

虹桥综合交通枢纽项目总体情况较好，但社会冲突风险、生态环境风险较为严重（表11）。

（3）风险的预控管理情况

①自上而下的风险预控管理措施

虹桥综合交通枢纽采取了成功的管理方式和管理结构，有效地保证了项目的顺利实施。管理方面，采用了进度总控的方法，由项目总控单位承担项目风险管理任务，使项目总控与风险管理相结合（进度总控与进度风险管理一体化）。规划方面，采用节地措施，控制用地规模，实行弹性规划，并创新性地编制了《虹桥综合交通枢纽控制要素规划》，以指导枢纽建设项目的快速启动及控制性详细规划。

图3 飞机噪音、粉尘主要影响范围（据调查，飞机噪音影响主要在起降路线上机场至距离机场10km、起降路线两侧各2.5km的范围内）资料来源：作者自绘。

②自下而上的公众预警与预控

在虹桥交通枢纽地区开发的案例中，公众预警预控的方式较少，参与度低。虹桥交通枢纽是一个超级复杂和巨大的开发项目，公众的知识面、认知能力和了解程度有限，难以对项目的各方各面做出预警与预控，因此仅能针对与自己相关、或生活中常见的问题进行预警与预控，如噪声污染、景观环境问题、服务设施配置等。公众采取的方式主要有信访、参与政府组织的交流沟通会议等。在多次沟通无果后，民众走向社会抗争。附近居民多次采取到虹桥机场2号航站楼静坐抗议、封堵七莘路高架地面道路等抗争方式表达诉求。

（4）小结

①引入了风险管理的方式，但仍缺乏风险预控的管理思想

虹桥综合交通枢纽的开发在管理上采用了风险管理思路：采用项目总控的管理方式，将管理与风险管理结合在进度控制的过程中，利用信息平台上现有的子项目进度实况信息，形成有效的风险管理。但是风险管理多针对项目本身，而在城市开发范畴、项目对地区的影响方面风险管理方式较少，且缺少针对风险进行预警预控的管理思路。

②坚持政府主导，发展机制和管理方式较为成熟和完善

虹桥枢纽的建设坚持政府主导、统筹协调、企业运作、综合开发，形成了坚实的基础，为风险管理和统一调控创造了有利条件。

③在社会风险的预控和治理上存在问题

社会风险是城市开发项目普遍存在的问题，但是我国在社会风险的治理上存在不少问题。在虹桥综合交通枢纽的开发中，政府应当充当调解者的角色，对于群众合理的诉求要予以合理满足，对于民众的疑惑要积极沟通。但是政府一直抱着维稳的目的去处理，把矛盾往自己的身上引，往往导致社会抗争越来越激烈。

5.3 对比与总结

（1）风险预警结果比较

两个实证案例项目的风险预警结果如表12所示，通过对具体评价类别的结果比较，发现以下特点。

①社会风险与生态环境风险较为突出：两个实证项目中，社会治安风险均处于轻警区，社会冲突风险均处于重警区，生态环境风险均处于重警区。可见，综合交通枢纽开发项目一般规模较大，影响范围较广，与周边居民生活、地区发展息息相关，若处理得不好，易引发社会矛盾，造成生态破坏和污染。

表11 虹桥综合交通枢纽地区开发的风险预警清单

②项目的各风险因素是相互影响和叠加的。以上各风险并不是单独作用和对地区造成影响，往往会引发其他风险，造成连锁反应。因此，对于风险进行控制的一个重要原则是重视风险的并发性和联动性。各个风险因素之间的相互影响程度如表13所示。

（2）风险预控管理比较（图4）

①从风险预控管理的实施上看，S21项目的预控措施较多，基本上能针对各类风险进行预控管理；而虹桥综合交通枢纽项目的预控管理措施较少，种类比较单一，特别是公众预警预控情况相较S21项目较为落后。

②从风险预控管理的实施对于风险控制的效果上看，S21项目前期并未预见相关风险的影响，后期逐渐重视并采取相关措施，在一定程度上控制了风险；虹桥在项目立项之初就考虑用风险管理的相关思路来进行项目的总体管理，效果较好，但是针对项目实施后产生的生态、社会风险等，没有合理有效的预控措施，目前风险并未完全控制。

③项目的风险相互影响和作用效果明显，社会风险的产生很大程度上是来源于项目对地区文化、生态破坏的不满，因此在风险管理方面应分清主要矛盾和次要矛盾，针对根本性的、起源性的风险优先进行预控和管理。

6 小结与启示

本文综合了风险预控管理及综合交通枢纽地区开发等方面的研究，阐述了综合交通枢纽地区开发的风险类型，尝试构建其风险预控管理的框架，并结合德国和中国的案例进行实践探索。综合理论与实证研究，可以得出以下几点启示：

①风险是“危”与“机”并存

把风险看作是纯粹的负面影响，虽然有利于专注防范风险带来的负面效应，但同时可能忽略风险中蕴藏的机会。城市项目开发作为一种动态行为，既可能造成损失也可能创造额外的收益。比如社会风险对民主有一定的推动作用，促进政府主动地开始转变治理的思路，主动地做出一些制度改革，增加政府透明度。

表12 风险预警结果汇总

表13 各风险因素相互影响程度

图4 风险预控管理比较

②重视社会风险与生态风险的预控

城市综合交通枢纽的开发引发较为严重的生态风险和社会风险的可能性较大。一方面，综合交通枢纽一般包含多种地上、地下交通设施，带来大量人流集聚，对环境影响较大。另一方面，枢纽的开发易引起一系列拆迁安置问题、造成生活环境影响、损坏部分人群利益，容易引发社会矛盾。因此，在综合交通枢纽的开发中应尤其重视对于社会风险和生态风险的预控。

③正确引导公众预警，合理把握公众参与程度与范围

公众的预警行为与参与是必需的，但以何种方式、在什么时候以及在何种程度上引入公众参与却是由管理者掌握的，需要管理者的正确引导。公共管理者需将积极的公众参与热情和行动与有效的决策有机平衡，即保证开发项目的顺利进行，同时保证公众的接受和满意。

④加大重大项目的事前评估

近年来，在世界各国因一些大项目引起的争议时常发生，各国越来越认识到，应该加大大项目的事前评估力度。民众的参与不能总是局限于规划设计方案完成后的展示阶段，应该让民众也参与到重大项目的事前评估中来，可以激发民众的主人翁精神，集思广益，同时，民众参与可让政府卸下沉重的包袱，让部分反对者明白大多数民众的主流意见。

⑤完善政策法规和相关规范标准

综合交通枢纽的规划设计、开发运营是一个复杂综合的系统工程，涉及许多政策法规和规范标准，有时规划建设的参与方难以统一认识，增加了很多不确定性。比如在虹桥交通枢纽的开发中，重视对外的交通联系，对内的交通设计却考虑不足，导致虹桥与周边社区交通联系不畅，居民到达虹桥枢纽非常不便。鉴于此，有关部门应加紧组织编制综合枢纽工程的设计指南，逐步完善相关的政策法规体系。

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