群体性事件应对中的地方政府角色

杨丽芳

[摘要]我国在社会转型时期各种新情况、新问题不断出现，因社会矛盾而引发的群体性事件已经成为转型时期影响社会稳定的突出问题之一。面对群体性事件，相关部门仍习惯以追求社会的“刚性稳定”为目标，采用政府“压制型模式”予以应对，导致群体性事件愈演愈烈，政府的公信力面临严峻的考验。为妥善处置群体性事件，提高政府的公信力，应该明确群体性事件社会控制中政府的角色定位，努力完善相关的法律制度，优化应对群体性事件的手段和对策，建构相对人有序参与群体性事件处理过程的程序制度。

[关键词]群体性事件；地方政府；政府角色；政府公信力

中图分类号：D6文献标识码：A文章编号：1008-410X（2014）02-0094-05

有效应对群体性事件是各级政府必须重视的社会问题。虽然近年来在全国各地频繁发生的群体性事件严重削弱了政府的公信力，但毋庸置疑，在公共领域的治理和社会管理控制尤其是应对群体性事件的态度和措施方面，政府处于主导地位并扮演着重要角色[1]。本文试图通过群体性事件与政府角色的关联性分析，探讨群体性事件社会控制中如何强化地方政府的主导角色，有效提高地方政府的公信力。

一、群体性事件与政府角色的关联性

（一）群体性事件的定义及实质

对于“群体性事件”，学术界一直没有统一的定义，其称谓也有所不同。许多学者从不同的专业领域，如政治学、法学的角度对群体性事件进行定义。目前较权威的定义是：“‘群体性事件是由人民内部矛盾引发、群众认为自身权益受到侵害，采取一种非法的、极端对抗的形式或手段向具体的国家管理者主张合法权益或表示不满的群体性骚扰，对政府管理和社会秩序造成影响的突发性事件。”[2]

群体性事件非同于一般的政治事件，尽管包含政治意义上的维权行动，但是群体事件的行动者并非针对党的领导及社会主义制度发起攻击，不具有政治对抗性。其参与者只是以劳资纠纷、农村征地、城市拆迁、行业改制等特定事件为背景、以具体的利益诉求为目标，通过群体上访、集会等方式向政府、社会管理者表达利益诉求。我国三十多年的改革开放在激发社会总体生产力的同时，也使社会利益出现多元并存的局面。群体性事件的行为者在社会生活及资源分配上多处于弱势地位，个体往往难以获得表达自身利益的机会，底层民众在权利运动的激发下权利意识觉醒，维权情绪高涨，各阶层利益主体之间形成分庭抗礼的格局，并开始采取诸如公民集体行动等公开形式进行利益博弈。表面上看，群体性事件是一种社会秩序失序的社会问题，但实质上反映出中国社会利益的多元化构成及利益冲突的激烈性，是特定的群体对现有社会结构秩序和利益分配秩序的反抗。

（二）群体性事件与政府角色的关联性

由于受特定社会历史背景及在此条件下形成的经济、政治、社会状况的影响与制约，我国社会公共事务的管理主体由政府承担，且主要依靠行政管制手段。产权领域不明、责任划分不清、利益表达渠道不完善等因素，使政府常常成为各类责任与矛盾的集中体，成为群体性事件中矛盾的指向对象。

首先，群体性事件的爆发部分归因于政府失责。“从广义的角度上来看，政府责任是指政府能够积极地对社会民众的需求做出回应，并采取积极的措施，公正、有效率地实现公众的需求和利益。”[3]群体性事件的爆发并非瞬时而为，公众的不满情绪往往需要一定时间的聚集且在无法通过正常渠道释放的情况下才会演变为暴力冲突活动。我国政府在有关利益表达机制的构建方面明显存在不足，渠道种类有限、有效性低等因素使得公众不满情绪在产生之初无法找到对应的政府部门予以解决，或是各类有权政府部门之间相互推诿，互不履行政府责任，公众利益的表达和维护需求在难以得到及时有效满足的情况下，造成矛盾激化。

其次，群体性事件的矛头多指向政府。尽管某些群体性事件与政府并无直接的利害关系，但事件爆发的背后隐藏着政府长期不作为积累下的矛盾。政府以作出公共政策的方式作为对群众利益诉求的回应方式，公共政策及时满足了公众对利益分配的需求，则整个社会趋于稳定；然而，一旦特定社会群体的多数成员认为借助和平方式已无法影响政府实现自身目的时，他们可能转而诉诸更加严厉的手段，努力从根本上改变现存的规则。

最后，政府在群体性事件的处理中具有重要的地位。群体性事件客观上属于“社会问题”，是伴随着较多人群利益或受侵害后无处申诉、表达、维护，或社会分配方式、公共政策不公平等原因出现的社会问题。无论是自由主义政府论、凯恩斯主义政府论，还是发展至今的新型政府角色理论，无一例外都主张政府应当具有维护社会稳定和社会秩序的职能。随着我国社会组织形式、就业结构、社会结构等变革的加快，我国社会面临着许多亟待解决的突出矛盾和问题。然而值得注意的是，我国政府在运用政治权力和行政权力去协调社会经济发展过程中的矛盾和问题时，忽视了对自身行政职能的建设，进而影响了对社会秩序的有效维护。群体性事件的爆发在一定程度上也表明了我国社会秩序中存在不合理之处，现有社会管理格局仍待完善，这种极端性的社会群体行为汇聚着巨大的矛盾与冲突能源，对整个社会秩序的稳定构成了巨大的威胁。

二、群体性事件应对中存在的主要问题

（一）地方政府的角色定位不准确，地方政府的公信力缺乏

地方政府的公信力是地方政府获得地方民众认可的能力，其首先来自政府对地方社会管理和公共服务的承担。因此，政府在履行管理职责的过程中，应该严守“政府中立”的原则，成为超越社会各利益集团之间纷争的最后一道防线，而不应该属于社会利益集团中的任何一方。然而，在现实中不竟然。尤其个别的地方政府政绩考核体系片面，为了达到整合、利用资源，发展经济的目的，往往以当地的财政收入增长和经济增长速度作为主要指标，于是地方政府在市场经济的利益驱动下，把自己和强势利益集团捆绑在一起。特别是在处理一些经济纠纷、利益冲突问题时，倾向于“亲商”的政策，并且错误地把民众维护自身权益的正当要求视为影响本地经济发展的障碍而压制，引起民众的不满，民众与企业之间的纠纷就演变成了民众与基层政府之间的冲突。

（二）利益诉求表达平台建设不完善，公众参与制度供给不足

在政府角色理论中强调政府的干预，实际上就是强调政府对各种利益进行有效分配、协调和整合的职能。群体性事件从另一个维度进行分析，可以视作是民众对政府信任的一种表达方式，当出现利益冲突时，公众期待政府以一个社会管理者的身份对利益重新进行分配。鉴于此，政府理应不断拓展和挖掘适于公众表达意见的渠道。在我国，表面上看存在许多利益诉求机制，如民意代表机关、各级信访机关及一些基层自治组织等，然而在现实生活中，利益诉求者多为弱势群体，在实际寻求救助的过程中，有部分政府官员将这种利益诉求行为划归为非正常行为，对上访者进行阻挠、打压等。看似繁多的救济渠道，真正发挥作用的却寥寥无几。利益表达渠道空置，政治宣泄渠道不顺畅，容易造成民怨，意见逐步升级，形成官民对立的局势。

（三）以追求“刚性稳定”为目标，采用政府“压制型模式”予以应对

“压制型”治理模式主要指政府运用行政强制手段对群体性事件进行打击处理。由于受到传统的行政管理理论思维的影响，我国一些地方政府习惯应用“压制型”治理模式，以贯彻政府的单方意志为主，无视公众在群体性事件中的权利主体地位，强调社会形成一种刚性稳定。一旦发现公众“集体表达利益诉求”，地方政府就以追求社会的“刚性稳定”为目标，以“维稳”之名压制民众的正当利益诉求。事实上，这种治理模式治标不治本，无法从根本上解决群体性事件的深层次矛盾，只是暂时阻止了事态进一步扩大。如果处理不到位，极有可能为更大规模群体性事件的发生埋下祸根。应当说，在相对紧张的官民关系中，如果民意、民怨和民愤得不到及时疏导，反而被一次次压制，只会激起更多的误解与矛盾。当下一次群体性事件爆发时，行政机关不得不采取更强烈的高压手段，动用更多的公共资源，如此恶性循环，后果不堪设想[4]。

（四）涉及群体性事件的法律法规较为零散，政府维稳工作的难度增加

从我国现行的法律体系看，处置群体性事件的相关法律法规及意见措施主要有《宪法》、《治安管理处罚法》、《突发事件应对法》、《集会游行示威法》、《公安机关处置群体性治安事件规定》以及2004年中共中央《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》、《信访条例》等。这些规定虽然涉及法律体系的各个层面，但较为零散，缺乏统一性，给政府的维稳工作增加了一定的难度。比如，赋予公民集会、游行、示威的权利，是现代法治理念对一个法治国家的基本要求。我国《宪法》第35条规定：“公民享有言论、出版、集会、结社、游行、示威的自由”，《集会游行示威法》对集会、游行、示威应遵循的原则和申请、批准程序等都做了规定。但是由于《宪法》没有直接使用“群体性事件”一词，所以，集会、结社、游行以外的群体性事件没有直接的宪法依据。再如，2004年中共中央《关于积极预防和妥善处置群体性事件的工作意见》为各级政府在如何处置群体性事件上提供了很好的指导依据，但是从行政学的角度看，如果缺乏上位法的规定，容易导致政府制定的相关政策措施违背法律原则，从而导致公众对政府在群体性事件处置手段方面“合法性”的质疑，增加了政府维稳工作的难度。

三、关于强化群体性事件中政府角色的思考

群体性事件中政府角色偏差的事实毋庸置疑，政府角色长期偏差及偏差过度，将导致群体性事件的发展态势恶化及处理效果不佳，进而影响整个社会和谐稳定的秩序，因此必须采取有效措施，针对这种角色偏差做出及时的调整，进一步强化群体性事件中政府的主导角色，提高政府的公信力。

（一）强化培养回应型政府的理念

回应型政府与压制型政府相对应。回应型政府强调公众的主体性，重视政府与公众之间的协调合作，通过促进政府积极回应公众的利益诉求，化解社会矛盾。

在回应型治理模式下，行政机关对群体性维权活动主要采取各种官民对话、现场办公等柔性手段处置群体性事件，为相对人提供参与解决争议的机会，让相对人主张自身的利益并且对行政决策施加影响，还可以不断培养和提高公众政治参与的能力。在回应型政府理念下追求的社会稳定是一种韧性稳定，“也只有韧性稳定才是一个自由社会和活力社会真正需要的稳定”[4]。由此可见，回应型政府的构建无疑更有利于从根本上治理群体性事件，保护公众的合法权益，缓和官民矛盾，提升政府处理社会危机事件的公信力。

（二）建立利益协调与诉求表达机制

重视利益主体的利益表达是构建和谐社会应当重点考虑的因素之一。群体性事件本质上是多元利益主体冲突外化的结果。对此，政府应当积极构建各类有效的利益疏通机制，为公众提供及时表达内心意愿的渠道。

畅通利益表达渠道，不仅要求政府完善现有的利益表达机制，更要求政府开辟新的表达渠道。在完善信访等传统主要渠道的基础上，要注重对工作方法的创新与改革，加强对政府人员的思想教育，强化政府人员的责任感及服务意识，同时还要加强对政府人员的责任问责制，将政府人员处理群体性事件的政绩纳入工作考核体系；在开辟新渠道方面，要充分利用大众媒体社会监督和利益表达功能，利用现代传媒手段构建多层次、多渠道、高效便民的公众诉求表达平台。

（三）增强地方政府信息沟通能力

在群体性事件的处理过程中，政府如果对事件真相过度封闭，将增加事件处理的难度与不确定性。因此，应该建设透明政府，建立健全政府信息公开制度。加强政府与公众之间的信息沟通，一方面要积极推进地方政府政务公开，推行网上政务大厅、官员博客等“阳光公务”；另一方面要加强政府决策听证制度的法制建设，通过制定法律法规实现政府听证的规范化及程序化，让公众获取更多的政府决策信息，以达到公众配合政府的目标。此外，还可以借助新闻发言人制度，在事件发生之初通过新闻发布会向公众直接正面地传达正确信息及政府的处理进展。这样既可以增加政府的舆论支持度，提高政府的公信力，也可避免因不良团体对政府的恶意攻击产生的社会不稳定因素。

（四）强化与第三方主体的合作

如果说与公众的对话协商机制强调的是政府与民众之间直接的对话解决方式，与第三方主体的合作“主要侧重的是政府作为全局性的指挥者和调度者，能够从矛盾的焦点和漩涡中解脱，通过第三方有效地控制和化解社会矛盾”[5]（P35）。在某些群体性事件中，政府就是冲突指向的直接利益诉求者，在其自身公信力下降的情形下，再充当矛盾调停者明显无法取得实质性的效果，此时引入第三方社会组织进行调停，可充分发挥社会组织协助维护社会稳定以及协助政府进行社会管理和紧急事件处理的功能。政府部门听取调停组织提出的意见、建议，及时与民众进行沟通，并做出修补、弥合工作，降低利益矛盾深层激化的可能。

（五）完善群体性事件应对处置基础的法律法规

我国在应对群体性事件的基本法律法规上存在着缺失，从立法的整体看，现有的法律法规管制色彩较浓厚，内容不完善，既缺乏对公民合法权利在紧急状态下的关注和保障，又增加了政府在维稳工作中的难度。因此，有必要完善相关的法律制度，拓宽纠纷解决渠道，为民众提供多种权利救济机制。

1.完善现行宪法的相关内容，保障公民的基本权利。第一，将“请愿权”入宪。在现代社会里，请愿权作为公民表达自己利益诉求的一项很重要的权利，已经被越来越多国家的宪法和国际人权公约所确定。通过请愿，既可以使群众的一些不满情绪得到合理宣泄，也可以使政府及时了解群众的不满情绪并做出协调，减少矛盾和纠纷。然而，在新中国成立以来的历部宪法中均无对请愿权内容的规定。保障人权和公民基本权利是民主宪政精神的核心内容。请愿权的缺乏说明了公民基本权利的不完善。因此，有必要在我国的宪法中增加“中华人民共和国公民享有向国家机关提出请愿权利”内容的规定，并要求受理的机关对于公民的请愿要在法定的期限内答复。至于规定的形式，可以以宪法条款的形式增加，也可以通过制定单行的宪法性法律《请愿法》的形式加以规定。第二，完善《集会游行示威法》。建议将集会游行法的行使纳入司法救济的范畴；取消《集会游行示威法》中关于集会游行示威的地域限制，允许公民在任何地域充分地表达自己的真实意愿。否则，过多的消极限制所导致的一个后果是：人们合法地行使自己的权利被限制后，容易以群体性事件这种方式表达自己的意愿。

2.坚持刑罚谦抑处置的基本立场，适当提升群体性事件处置的“刑罚刚性”。所谓刑罚谦抑，就是指刑法作为社会法益保护的最后一道防线，在刑罚的适用范围上，能够采用其他手段保护法益则不动用刑罚；能够采用较轻的手段调整违法行为就不用较重的手段。简言之，就是要求运用较小的刑罚成本获取最大的刑罚效益——即预防或控制犯罪的发生[6]

从刑罚的效益分析，一方面，群体性事件中往往存在着公民合理合法的利益诉求，由于地方政府对这种利益诉求没有及时做出实质性处理，导致民众以极端手段将矛盾激化以期引起政府的高度重视。对这种利益诉求人一味强调刑罚的严厉适用，在短时间内对犯罪的趋势虽然能够有效地遏制，但从长远看，由于群体性事件涉案人员的广泛性特征，突出强化刑罚的严厉程度显然与刑罚成本最小化原则不相适应，而且容易使民众质疑刑罚以及国家公权力的公正性，进而将矛盾更进一步激化。另一方面，对一些有预谋、有组织的暴力型群体事件中的少数黑恶势力，坚决运用刑罚手段予以惩治。从刑法规范引导价值的层面上看，刑罚不仅要惩罚犯罪，还应当通过惩罚犯罪发挥对未来群体性事件的警示作用，增加潜在犯罪人的心理成本，防止群体性事件的暴力传染与暴力示范效果。

3.拓宽纠纷解决渠道，健全社会矛盾纠纷的调解机制。目前，完善司法审判之外的替代性纠纷解决机制是值得我们关注的。调解植根于中国的司法实践，并因为它有诸多优势被国际调解界称为“东方经验”。针对群体性事件涉及领域广泛、参与主体多元化、行为激烈等特点，应建立社会矛盾纠纷的调解机制，完善由地方各级人民政府统一领导、政府法制机构协调、各职能部门配合、公众共同参与的行政调解制度。一方面完善排查调处机制，提高预防和化解纠纷的能力；另一方面科学界定行政调解范围，规范调解程序。对涉及绝大多数群众切身利益的重大政策、重大项目改革问题，政府部门要设身处地为群众着想，充分听取群众意见，避免因为决策失误损害群众利益，引发群体性事件。对于涉及资源开发、环境污染、公共安全事故等方面的纠纷，政府部门要及早进行调解，实现与公众的良性互动。

参考文献：

[1]曾海若.群体性事件应对中的政府角色[J].中国人民公安大学学报（社会科学版），2012，（1）.

[2]中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定[N].人民日报，2006-10-20.

[3]张成福.责任政府论[J].中国人民大学学报，2000，（2）.

[4]戚建刚.论群体性事件的行政法治理模式——从压制型到回应型的转变[J].当代法学，2013，（3）.

[5]文馨.群体性事件中地方政府角色分析[D].上海：上海交通大学，2010.

[6]蔡一军.群体性事件的刑法立场与处置对策[J].行政与法，2012，（1）.

责任编辑：陈文杰