我国非法人社团的备案制度探析

张艳霞　张尤佳

摘 要：在现行社会组织管理体制下，非法人社会团体的“非法性”制约了其在慈善、公共事务管理等方面的作用发挥，也阻碍了基础非营利社会组织的健康发展和建设合作型政社关系的构建。在借鉴国外经验的基础上，立足国情，构建适合非法人社团的备案制度，将其纳入社会组织管理规范之中，实现法律地位合法化，以适应我国社会组织发展和管理的需要和新型政社关系建设。

关键词：非法人社团；备案制度；合法化

中图分类号：D912 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）35-0142-02

自1998年修改后的《社会团体登记管理条例》颁布实施之后，我国社会组织实行双重管理的登记管理制度，不具备法人资格的社会团体就成了“非法组织”，擅自开展活动就会被追究行政责任乃至刑事责任。然而在社会实践中，我国存在着大量的社会团体，在科技、经济、慈善等社会公共服务方面发挥着巨大的作用，其中大部分社会团体因达不到登记标准而游离在法律边缘。为了突破“合法性”困境，非法人社团也在积极寻求变通方式，备案制在此背景下应运而生。

一、非法人社团备案制的兴起与问题的提出

自青岛市于2002年首先建立社会组织备案制起，到现在备案制已在多个省市实施了长达11年之久，并得到了国家民政部的肯定，在一定程度上缓解了民众日益迫切的结社需求与现行制度空间狭小之间的矛盾，促进了社会组织的规范化管理和建设，提高了其社会认可度和社会化程度。然而现行立法却没有在法制层面给予其合法地位，制约了社会团体的长远发展和政社关系的转型。

（一）非法人社团备案制的缘起及发展

2002年青岛市最早建立社会组织备案制。青岛市民政局在工作实践中了解到在基层社会组织中，很多非营利性社会团体大量存在，其中大多达不到登记条件，只能处于分散性和无序性发展之中，由于其非法性身份，政府无法进行有效管理。为了加强对这部分民间组织的管理和监管，民政局对社区民间组织实行备案制试点并于2003年起在青岛市建立社会团体登记工作备案制度。自此，社会组织备案制度在青岛市全面正式推开。

民政部在2005年12月出台的《关于促进慈善类民间组织发展的通知》中对备案制首次公开肯定。2007年民政部决定将江西、北京等地列为民间组织备案制改革的试点；2008年国家民间组织管理局又决定将上海市、深圳市、广东省、云南省、青岛市、新疆维吾尔自治区设立为社会组织改革创新观察点。武汉、济南、杭州、沈阳等很多城市也先后出台了地方性规章或者规范性文件，推行备案制。目前，社区社会组织备案制在我国大部分省市都得到推广实施[1]。

（二）非法人社团备案制的发展困境

我国多省市在实施非法人社团备案制的工作实践中积累了丰富的经验，不断推动备案制走向成熟和完善。与此同时，由于缺乏立法的刚性保护和实践中多为行政管理手段所用等等限制，备案制急需突破现行法律规制和行政管理体制的约束。

1.备案制的法律形式规范缺失

尽管备案制在各地方省市中得到贯彻实施，但是都是在《南京市基层民间组织备案管理暂行办法》等各地方文件中予以规定，国家立法尚没有明确规定其法律地位，备案制仍然游离在法律之外。

2.备案制的实施目的方向偏转

我国现行备案制实施的主要目的是加强政府行政管理，而非从保障公民结社自由的宪法性权利角度出发；非法人社团到相关部门进行简单备注在案，履行“通知”义务，有些地区部门甚至强制非法人社团进行备案，以达到了解掌握基层社会组织动态、加强监管、控制潜在政治风险的目的。这些实践严重背离了备案制的存在初衷。

3.备案制实施细则不统一

由于国家民政局没有在宏观层面上对备案制设定实施细则，各地方就没有统一的规范，在实践过程中大多按照本地区模式操作，导致各地在备案部门、备案条件、备案程序等方面各自为政。制度规范的不确定导致实施过程的不稳定，扰乱了备案制在全国范围内蔓延发展的进程。

二、非法人社团备案制的比较法研究

针对非营利性社会团体，各国做法不一，很多国家和地区都走在时代前列，制定了专门的非营利社会组织法，对社团组织取得法人资格等做出具体明确的详细规定。

奥地利对社会团体的规定最为开放和自由，明确规定社团享有法律人格，没有法人与非法人的法律分割；法国在社团组织法中规定社团可以自由设立并开展活动，但是只有经过向有关部门进行备案才能拥有法定权利，实际上对社团组织的法律主体资格规定比较宽松，制定备案制度赋予法人社团资格，非法人社团主体资格可以自由设定，并在一定条件下赋予非法人社团法律人格。美国的做法与法国趋于一致，美国规定非营利社会组织取得法人资格采取备案制，向州务卿提交规定备案所需的申请材料即可完成备案。美国还通过了专门的《统一非法人非营利社团法》（UUNAA），规定非法人非营利社团在一定条件下成为独立的法律主体：取得、占有和转让财产、特别是不动产的权限，作为独立法律主体起诉和被诉的权限，主管和成员的合同责任和侵权责任[2]。

以上国家实行的非法人社团管理比较宽松，非法人社团备案门槛较低，注重基层社会组织的过程监管。

三、非法人社团备案制的实现路径

目前基层社会团体在我国公共事业发展方面发挥着越来越明显的作用，我国社会组织管理中的登记制度已经不能完全适应我国社会组织管理的需要。备案制作为新型的基层社团管理模式，已经得到了社会实践的认可和推广，并且初步具备了比较成熟的管理方式。为了进一步拓宽基层社团的作用空间，也为了实现政府行政管理方式的成功转型，成功构建社会主义和谐社会，有必要从制度层面对备案制加以具体化和法治化，为基层社团管理提供简便有效的管理模式。

实行非法人社团的备案制管理并不是完全否定登记制度，尽管登记制度在社会组织管理方面存在很多弊端，但是也不可否认其存在的合理性，尤其是在我国社会组织规模庞大，性质多样的现实情况下，对那些影响较大、活动范围较广、持续时间较长、涉及社会政治生活的社会组织，仍然需要加强管理，实施强制性的登记制度，加强社会监督，有利于维护我国社会稳定；而且，对我国现行的社会组织管理登记制度进行改革是一个庞大的工程，不可能一朝一夕就能彻底废除，结合我国国情，分步实施，循序渐进，既能减小改革阻力，切实保障改革成果，又能防止对社会管理造成巨大冲击，实现社会组织管理改革“软着陆”。因此，在登记制和备案制共存的情况下，实现非法人社团备案制主要通过以下“三步走”战略来组织实施。

1.明晰非法人社团备案的法律地位

在我国现行的登记管理体制下，非法人社团不具备法人资格，也就不具有独立的法律行为能力，不具备法律主体资格。在此可以借鉴美国的经验，将备案制纳入到社会组织管理体制之下，通过备案制就可以解决非法人社团的主体资格合法性问题。非法人社团凭借备案证可以在一定条件下成为法律关系中的民事主体，享有一定的民事权利，承担相应的民事义务。

2.设定非法人社团备案条件

备案主体：与登记制管理不同，备案制以保障公民结社自由，丰富社会生活及发挥公民参与公共事业的积极为目的，规则设定必须体现便民利民原则。因此备案的管理机关应尽可能贴近公民，可以街道办事处的民政科和县级民政局在乡镇一级的派出机构作为备案制度实施的管理机关。

备案对象：任何民间自愿成立的无不法行为、尚达不到登记条件的民间社会团体，都可以通过备案制纳入政府管理范围，拥有一定的法律地位，在一定条件下以组织名义开展社会活动。

备案内容：备案社团需要接收管理机关的指导和监督，因此备案内容要体现该社团的基本性质和形式等，宜备案的内容具体包括发起人身份证明、人员构成、住所、组织章程、联系方式、活动范围和内容等书面证明材料，方便党和政府及民众进行沟通和监督指导。

备案原则：按照属地原则，向社团住所单位所在的街道办事处民政科进行备案，并接受上级机关的管理和监督。

3.规范非法人社团备案程序

非法人社团的备案管理程序应当体现简单、高效、便民原则，在确保有效沟通和管理的情况下，尽可能减少备案程序。具体可参考南京市现行的南京市的“两级备案、两级管理”的社区社会组织备案管理体制，进一步简化为“两级参与、一级管理”程序模式：由申请人如实按照备案要求填写《社区民间组织备案登记表》和《社区民间组织负责人备案表》，街道办事处负责资格审查核实，确认是否同意该民间组织进行备案登记，对资料齐全，符合备案条件的申请，即时办理，并向申请人颁发《社区民间组织备案证》，并将予以备案的社团上报区民政局，由区民政局负责统计并对街道办事处的备案工作给予指导和监督[3]。

实行非法人社团备案制度，将非法人社团纳入法律体系予以规范，不仅是对我国社会组织管理制度的突破，也弥补了民法中对“其他社会组织”民事主体地位规范的遗漏。备案制在更大程度上体现了我国政府在行政管理体制改革过程中政府理念发生了根本性转变，由控制型管理理念向支持型服务理念方向过渡。

参考文献：

[1]高红，张志勤.备案制与我国基层社会组织发展创新[J].中共青岛市委党校青岛行政学院学报，2012，（5）：50-51.

[2]金锦萍.社会团体备案制引发的法律问题——兼论非法人社团的权利能力[J].求是学刊，2010，（5）：80.

[3]洪晓梅，李坚.我国非法人型非营利社团的备案制度研究[J].辽宁行政学院学报，2010，（8）：34.