农村土地承包经营权流转中农民利益保护研究

吴彦洁

摘 要：我国已进入社会主义市场经济时期，工业、城市较之以前有很大的发展，国民经济也相对富足，已有部分国民提前达到小康水平的生活。在此时就更应当关注农民，使众多农民的生活也逐步好起来，最终实现我国共同富裕的社会主义目标。因此，在农村土地承包经营权的流转中和制度设计时应当把农民利益放在首要位置。具体措施：建立专项法律，完善监督机制，完善价格机制，完善相关政策以及社会保障体系。

关键词：农村土地承包经营权；土地流转制度设计；农民利益的保护

中图分类号：D923 文献标志码：A 文章编号：1002-2589（2013）35-0128-02

一、土地承包经营权流转的概念界定

目前，我们国家的现有法律体系中还没有对土地承包经营权流转的含义做出明确规定，理论界也没有统一的观点。目前流行的观点中主要有三种。第一种观点认为土地承包经营权流转是指承包人的改变。由其他人替代原承包户成为新承包户，拥有原承包户曾近拥有的一切权利。提出第二种观点的学者们指出，土地承包经营权的流转实际上就是承包权和使用权的分离。承包人依然拥有着承包权，而由别的主体拥有使用权。而在第三种观点中区分了两种情况：第一种情况基本上就是指前面所述的第一种观点，具体而言，土地承包经营权流转中承包人的改变。另外一种情况则是指，作承包人拥有的承包经营权是不发生变化的，而只是将该承包经营权中的某些民事权能转让给他人。因此，在该观点中提出了一个新观点，即民事权能的转移。支持此种观点的主要依据有：首先，根据《物权法》的规定，农村土地承包经营权是属于用益物权范畴的，而结合民法上物权的相关理论，可知土地承包经营权应该是一种独立完整的权利。而不是两种权利的结合，因此，上述第二种说法欠妥，笔者不认可。其次，权能可以作为独立的客体进行移转，在我国民法上是有依据的。因此说土地承包经营权流转是在不改变承包经营权完整的用益物权性质的前提下转让其中某些权能的观点是合理的。而上述第一种观点是太片面化，不能覆盖所有的农村土地承包经营权流转的情况。综上所述，笔者赞同相关学者提出的上述第三种观点。

二、土地承包经营权的流转中应将农民利益放置第一位

我国拥有着十几亿的人口，而农民群众占全国人口总数的70%左右，是占有相当大的比重的。虽然十几年前我国就基本实现了小康社会，但是该种小康水平还处于不平衡、不全面的发展阶段。若无法使占据全国人口70%的农村人口实现小康，就不可能真正地实现全社会的小康水平，因此，为尽早达到我们国家的全社会的小康水平，就必须更加关注农民、农村问题。将三农问题始终作为党和国家工作的重中之重。农民群众为在我国社会主义社会的发展历程中贡献了许多，在革命年代的贡献已毋庸置疑；从新中国成立后计算，累积起来，按现价可多达几十亿。现如今我国国民每年人均总收入已达到几万元，此时应该是城市带动农村、工业带动农业，回馈农村、回报农民的时候了。土地作为农民收入的主要来源，如何更好地发挥其社会功能，为农民群众们增加更多的收入。在如今的社会主义市场经济社会，只有让土地产权流动起来，即农民拥有的土地承包经营权的流转。因为如果让土地承包经营权一直固定的停留在承包户手中，就无法实现土地的实际价值，从而限制了土地的功能效应发挥更好的作用。农民只能依靠简单原始的劳动耕作来获得收入，最终使农民的收入减少。因此，政府需要制定出相关政策和工作指导方针，在保障农民基本生存权的同时，大力推动和引导农民对其拥有的土地承包经营权进行流转的主动性和积极性。作为社会主义社会的我们国家，是代表最广大人民利益的，因此，农民的利益始终和国家利益紧密地联系在一起的。改善农民的基本生活状况，增加农民的收入，保护农民的根本利益其实质就是在维护整个国家的共同利益。

三、农村土地承包经营权流转中农民利益保护的基础

（一）农村土地承包关系的稳定

多年来，我国农村土地承包经营权的流转市场混乱、流转行为的不合法等多种流转问题，直接导致我国农村土地承包经营权流转的恶性发展。其关键所在，是很难对承包户拥有的土地承包经营权作出统一规制和标准化的管理，归根结底是农村土地承包关系没有真正的实现长期稳定。在如今的农村社会中依然大量存在村集体以各种名义将农民拥有的承包地的土地承包经营权不法的拿回，或者任意调整土地的承包关系，使承包户的财产利益很难有保障。因此，只有保证和坚持农村土地承包关系的长期稳定，才能保证承包户所拥有的承包经营权长期的稳定，也才使农村土地的产权稳定和清晰化，从而使农民产生归属感和主人翁的意识。避免他们由于顾虑土地产权不稳定的因素，而只看重眼前利益，不合理的投资和开发土地，造成对土地这一稀有要素的浪费和破坏。因此，坚持土地承包关系的长期稳定是维护农民和国家的利益，以及维护社会和谐健康发展的基础。

（二）农村社会保障体系的健全

随着社会的进步和市场经济的发展，农民的谋生方式已经相当的丰富了。然而，由于社会体制和传统观念等问题，一方面，土地依然承担着保障农民基本生活的保障功能，土地生产情况的好坏直接影响着农民的基本生活状况。另一方面，土地对于农民的意义依然是相当重要的。他们多数人的感受是土地是农民的命根子，失去土地就等于失去生存的保障，缺乏生活的安全感。因此，许多农户甚至宁愿让土地荒废下来而不愿意将土地进行流转。因此，只有健全农村的社会保障体系，降低土地对农民群众基本生存条件的保障功能，才能使农民从心底消除离开土地后产生的不安的感受，也才能彻底消除农户们对土地流转后的担忧。而在当前的社会制度中，农村的社会保障制度的缺失和不完善，不仅很大地降低了农民流转土地的主动性，还阻碍了土地流转中多样化方式的出现。因而，为促进土地流转的普遍化，扩大土地承包经营权流转的范围，建立和健全农村社会保障制度是重中之重。

（三）农民个人意愿的尊重

根据我国《物权法》的规定，土地承包经营权是具有物权性质的，是属于用益物权的范畴。而根据物权基本原理，权利人对所拥有的财产享有占有、使用、收益和处分的权利。而土地承包经营权是归承包人享有的一种财产权，因此，承包经营户对土地承包经营权除拥有占有、使用和收益以外还享有处分的权利。而且应该是唯一个有权利处分承包经营权的主体。因此，承包人拥有根据自己的意愿决定如何处理土地承包经营权的权利，即包括对其进行流转与否、怎样流转等。任何组织及个人都不能以任何形式作出对权利人拥有的承包经营权有侵犯和干涉的行为来。承包人对其享有绝对的排他权，除自己以外，任何人任何形式的干涉都是不合法的。因此，在土地承包经营权流转的过程中和制度设计时，必须防止此类现象的发生，充分维护农民的合法权益。

四、农村土地承包经营权流转中农民利益保护的建议

（一）建立农村土地承包经营权流转的专项法律

当前我们国家应尽快出台一部有关我国农村土地承包流转系列问题的《土地承包经营权流转法》专项法律，将其从目前的《土地承包法》中有关土地承包经营权流转的规定章节中分离出来单独立法。这样可以对土地承包经营权的流转进行更加详细和具体的规范，以便在实践中有法可依。包括流转合同、流转程序、流转形式、管理监督机构等可以做出明确的规定。防止出现土地流转违法、混乱，农民合法利益保障的现象。另外，也可以纠正目前的将土地承包经营权流转问题放于《土地承包法》中出现的立法结构上的不合理现象。

（二）完善农村土地承包经营权流转的监督机制

首先，扩大管理人员队伍建设。一方面在人员配备上，对农村经济问题进行管理的人员要扩大队伍建造，保障有充足的管理人员来对农村经济进行管理。避免由于管理人员的缺乏而导致在工作过程中出现顾此失彼的事情发生。另外在素养和技能提升上，不仅要确保管理人员有相当好的业务知识和技术能力；还要对其加强思想教育，保证每位工作人员都有良好的职业品德，端正的工作态度，对工作积极负责。其次，建立动态监督管理机制。政府部门可以在村集体组织内设立流转信息员，及时发现各种流转中的违规行为，以便对土地在流转过程中的各种行为可以进行有效的监管。

（三）完善农村土地承包经营权流转的价格机制

首先，对于土地承包经营权流转价格制定的方式在《土地承包经营权流转法》中予以明确规定。预防流转双方在流转过程中自行协商订立的土地流转价格偏低，农民丧失应得的合法利益。其次，设立土地承包经营权流转的固定交易场所。所有的承包经营权流转交易在固定的地方进行可以形成规范化的交易行为，也便于管理人员进行管理；还能促进流转信息的畅通。避免现如今很多时候由于信息的不畅通，阻碍土地的流转。再次，设立土地产权评估机构。使农民可以对流转土地的实际价值有准确的认识，减少在流转定价过程中的受损情况。最后，建立动态的定价机制。对于土地的流转价格不是固定不变的，需要结合市场经济的发展，由价值规律决定的市场定价，按照土地的实际现值土地流转定价可以合理地变动。这样才能更真实地反映出土地的实际价值，使土地流转各方的合法利益都得到保护。

（四）完善相关政策以及社会保障体系

首先，给予就业援助。针对在土地流转中的失地农民，可以在城镇中发展更多适合该群体的就业机会，帮助该农民群体就业。另外，对仍未就业的群众进行各种培训、提供各种信息咨询和服务。总之，采取多种措施为他们的就业和创业给予更可能多的援助。其次，健全村级社会保障体系。可以在土地承包经营权流转制度中设计由转入方承担本村内部成员的部分保障资金。最后，推广农村新型养老保险的覆盖范围，积极的鼓励农民群众参加新农保。加大宣传力度，尽量使所有农民群众了解到，认识到新农保。并完善相关工作，配备专项业务人员和办事机构。使农村新型养老保险事业广泛的、良好的开展起来。

参考文献：

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（责任编辑：许广东）