浅谈我国地方政府执行力建设

苏荣芳

【摘 要】政府执行力是政府能力的重要组成部分，是保持政令畅通、提高行政效率的重要保证，是维系一个政府机构生存和发展的决定性力量。加强地方政府执行力建设，有着深刻的理论依据和现实需要。本文从提高执行主体能力素质、提供充足的执行资源以及合理的政府运行机制等方面论述了加强我国地方政府执行力建设的途径。

【关键词】政府执行力；执行主体；执行机制；执行环境

近年来，随着政府体制和政府机制的不断发展和完善和各级党政干部执行能力的增强，我国各级地方政府执行力的执行力得到了大幅度的提升。然而，我们也应当看到，当前我国各级地方政府仍然存在着政令不畅、执行不力的问题 。因此，加强地方各级政府执行力建设，是提升政府管理水平的必然要求。

一、加强地方政府执行力建设的意义

政府执行力是政府履行自身职能，保证政府有序运行，实施政府公共政策，达成政府目标的能力和力量的总和。就是把人民的好想法变成行动，用政府的行动变成现实结果的力度。2006年3月5日，国务院总理温家宝在十届全国人大四次会议上所作的《政府工作报告》中提出：“建立健全行政问责制，提高政府执行力和公信力”。这是“执行力”概念第一次被写进《政府工作报告》，标志着政府“执行力”建设被正式纳入国家管理范畴。在接下来的4年中，“增强执行力”、“执行顺畅”等语句每年都会在《政府工作报告》中强调。2012年11月29日，习近平同志到国家博物馆参观《复兴之路》基本陈列过程中指出：“空谈误国，实干兴邦。”，新一届中央领导集体把政府执行力提到了新的高度。

（一）执行力是党的执政能力的重要体现

执行力其实反映着一个政党或执政集团的执政能力。一个政党或一个执政集团如果获得了执政权，但仅仅停留在制定制度、决策的能力上，而没有执行力，这个政党或政治集团执政迟早是会失败的。换句话说，执行力就是执政能力，执行力丧失，执政能力也会随之丧失。

反对空谈、强调实干、注重落实是我们党的一个优良传统。就我们党来说，自 1949 年获得政权以来，经过 60多年的执政实践，已经具备了相当的执政能力，否则我们党早就丧失了政权或执政地位。执行力说到底是一种求真务实、真抓实干的作风。党的作风关系到党的形象，关系到人心向背，关系到党和国家的生死存亡

（二）执行力是政府工作的生命力

党的十七届五中全会审议通过了关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议，中央部门和地方相继出台了一系列推进改革发展的具体思路、政策和措施。我们现在缺的不是好的路线方针政策，而是不折不扣的执行和落实。

三分谋略，七分执行。中央的大政方针都要靠各级政府去落实，如果整体执行力不强，就谈不上强有力的领导，再好的政策、再完美的制度、再宏伟的目标也只能是空中楼阁，社会经济的发展与和谐社会的构建也难以实现。

（三）执行力是凝聚人心的号召力

得民心者得天下，人心向背、凝聚力就是最大的政治力量。我们党建立已 92周年、新中国成立已 60 多年，之所以在全国各族人民中享有崇高的威望，靠的就是我们党把远大理想、奋斗目标同脚踏实地、埋头苦干紧密结合起来；靠的就是一步一个脚印地把党的路线方针政策变成看得见、摸得着的实惠；靠的就是把“以人为本、构建和谐”的理念兑现在关注民生的点点滴滴上。归根结底，我们的凝聚力来自于实干。

二、地方政府执行力现状分析

当前我国政府执行力提升虽取得一定成效，从中央高层对执行力的反复强调，也从另一个侧面反映出当前政府执行力存在的问题，主要表现在以下几个方面：

（一）执行意识和观念不强

政府在执行政策时忧患和责任意识不强，一些政策执行者在执行过程中还存在着重经济建设轻科学发展的观念，为追求GDP增长和短期利益对上级政府或部门制定的政策进行任意取舍或选择性执行。有利就执行，不利就舍弃或者变通执行，导致恶劣后果，正是地方保护主义的体现。如各地的房价调控政策， 2013年2月20日《新国五条》出台，2013年3月1日《新国六条》出台，但各地的执行情况却不见得让人满意，其实除了北京严格执行“20%的交易税、京籍单身限购一套房”等措施外，很多城市的调控细则过于宽泛、缺乏针对性和诚意。这说明很多地方政府同中央政府在楼市调控的动力和目标上依然存在着不小的偏差。

（二）执行政策虎头蛇尾或逃避执行

国家政策方针或上级政府的指示命令有时不可能兼顾到所有群体利益，某些情形下很有可能与执行政策者所在地区的政府、民众或执行者本人的利益产生矛盾，从而导致在政策执行的某一阶段出现梗阻现象，无法继续执行下去。另一种情况是政策相对来讲是好的，执行者开始也信心十足，可在执行过程中遇到一点困难便丧失信心，缓慢拖延甚至停止执行。如备受国人关注的食品安全问题，除了个别企业主利益驱动逃避责任，政策法规不健全、质量安全标准滞后外，更主要的原因就是政府执行不力、政令不畅。 有的地方政府部门，地方政府部门不说不执行，也不说不做，而是找各种理由和借口逃避执行，将自己需要承担的责任“客气”地推给或转嫁给其他部门、社会或他人。最后，事情没做，问题仍在，在这样的“执行力”面前，食品安全问题只能是按下葫芦浮起瓢，无法有效解决。

三、地方政府执行不力原因分析

（一）政府组织机构设置不合理，造成政府执行效率低下。

“合理高效的政府组织架构，可以产生最小程度的执行摩擦和最大限度的综合执行力；而组织架构不合理，则会损害组织的整体效应力，从而削弱政府组织执行力。”政府的执行力水平在很大程度上依赖于组织架构是否合理。而目前我国政府在组织结构方面还存在一些问题：政府机构庞大繁杂，各个部门间职能交叉、权责不明， 这必将导致有的政策重复执行、有的政策无人执行等情况。政府设立的行政层级过多，政策信息在传递过程中必须通过各个层级，导致传递时间延长，传递效果降低，不可避免地产生信息流失，误差和变形的问题。这些问题都严重影响政策的执行效率，导致行政执行力效率下降的现象。

（二）政府执政人员缺乏执行意识

公务员是政府公共行为的实施者，但由于多种原因，公务员素质不高的问题依然存在。某些公务员作风不实，公仆意识不强，“官本位”意识、权力本位意识较浓的现象普遍存在，难以适应现代政府职能要求的规则意识、法治意识、服务意识、廉洁自律意识，给政策的最终贯彻和执行带来人为的阻力。

（三）缺乏必要而有效的监督机制。

影响政府执行力实现的一个必不可少的因素是必要而有效的监督。监督机制应包括监督主体、监督形式和责任追究制。但当前我国缺乏强有力的监督主体、多样的监督形式和与之配套的责任追究制。

从监督主体方面来看，权力机关的监督有“权”无力，名不副实；舆论监督作用的发挥过多地受党政监督的干涉而无法完全达到效果；社会监督在监督方面也发挥着重要作用，但是社会监督缺乏必要的机制保障。从监督形式方面来看，监督的形式过于单一。当前，上级政府及其各部门对地方政府政策执行的监督只简单地依靠下级单位提交大空泛的工作报告和总结来了解执行情况，很少去进行实地调查来了解执行情况从而进行监督。这就造成对政策执行真实情况的不了解，也无法真正实现监督的目的。

四、提升地方政府执行力的有效路径

执行力是相关制度、人员、文化等要素的综合体现，政府执行力是通过核心流程即人员流程、战略流程和运行流程进行工作目标落实的系统化过程。因此，主要通过人员、体制、运行机制三个层面来阐述提升政府执行力。

（一）提升领导干部及公务员的执行力

加强行政执行力建设，应高度重视领导干部的推动作用。领导干部首先应善谋执行之策。要培养战略思维，善于把握大局，围绕如何执行决策进行通盘考虑，努力做到心中有数，创造条件调动下属抓执行的积极性，促使各级行政人员能由被动执行向主动执行转变，由常规执行向创新执行转变。其次，领导干部要带头端正执行之风。行政执行力建设要求领导干部由督促执行向率先执行转变，成为抓执行的第一人。

人是影响执行力的最根本因素。执行国家公务，最终还是要通过公务员的执行来实现。首先，培养公务员实事求是的心态，使其明确现阶段所要完成工作任务而必须满足的各种条件以及怎样获取或者创造这些条件等；其次，培养公务员迎难而上的心态，在工作中难免遇到各种困难，此时就要求公务员能够不退反进，积极进取。

（二）决策执行体制科学化和民主化

提高政策方案执行的质量，就需要切实加强决策执行体制的科学化、民主化。具体措施主要有两个方面：建立一套科学合理的决策执行评估体系。决策的制定必须按照固定程序，经多方评估保证其科学性和可操作性。而在决策执行过程中，也需要建立相应的评估体系对其执行的进度、科学性和有效性等进行评价。其评估主体除了政府“智囊团”之外，还可由非政府咨询机构进行决策执行情况的评估。非政府组织相对独立，极少受到决策者意向的影响，一般能够客观公正地对决策执行作出评价。

（三）建立健全政府绩效评估机制和监督机制

政府的运行机制问题，是决定政府执行力高低的关键。运行机制主要包括科学系统化的标准和程序运作、体制内外部关系的处理、详细的跟进措施及反馈机制等。结合我国政府实际情况，亟需加强和完善两个主要方面：一是建立政府绩效评估机制；二是完善政府监督机制。加强和完善政府绩效管理与评估，首先要以经济、效率、效果、效益和公平作为评价要素；其次要遵循民众满意原则，以人民的满意度为最大考量，绩效指标公众可以监督。

完善政府监督机制。马克思说过：“人们奋斗所争取的一切都和他们的利益有关。”因此，政府官员在执行政策时会权衡各种利益，有时会动用手中权力达到个人利益目标。这时就会出现政策执行梗阻现象，只有加强监督，才能保障政策的执行有力。监督必须是权力的监督，没有权力的监督是不起作用的。因此，必须强化国家权力机关的监督，强化行政问责制，从完善法制上找突破口，保证权力机关的独立地位和独立的监督权力。

参考文献：

[1]蔺全录：《关于提高政府执行力的一些思考》，《中国行政管理学院学报》2006年第8期。

[2]徐珂：《政府执行力》，北京：新华出版社2007年版。

[3]唐仕军：《政府执行力探微》，《中国行政管理》2007年第7期

[4]徐红梅：《政府执行力研究现状》，《内蒙古民族大学学报》2010年第1期。

[5] 郑茜：《我国政府执行力的现状及提升路径分析》，《网络财富》2010年第15期。