我国环保投资趋势及其存在的问题

王 鑫，封 雪，唐桂刚，安海蓉，黄姣婧，董广霞，周 冏

1．中国环境监测总站，北京 100012

2．中国人民大学环境学院，北京 100872

在我国，环保投资按其发生的领域，分为老工业污染源治理投资、建设项目“三同时”投资、城市环境基础设施建设投资3个部分。长期以来，无论是环保投资总量，还是各领域的环保投资，均保持了增长态势，成为我国削减污染物排放的重要经济手段之一。“十一五”期间，全国环境质量总体保持平稳向好的发展趋势，主要环境质量指标得到不同程度改善;但是部分城市环境空气污染依然严重，地表水总体水质仍为中度污染，湖泊富营养化问题突出，部分地区重金属污染事件呈高发态势，引发数起群体事件［1］。

准确识别环保投资存在的问题，合理增加环保投入，实现环境效益最大化是环保投资领域研究的核心问题。吴舜泽等［2］等认为城市环境基础设施建设投资的迅速增加和环保投资口径的虚化，已经掩盖了环境污染治理投资不足的严峻现实;王鑫等［3］认为我国环保投资区域结构分布不均衡，东中西部和流域区域差异较大;董文福等［4］分析提出工业污染治理力度有待加强;颉茂华等［5］认为我国环保投资所取得的治理效果相当差，投资增长幅度与环保效益不成比例。这些研究或者从理论角度对环保投资口径提出了问题建议，或者多从总量、空间分布、投资领域和效益角度展开分析，采用的数据多为“十五”及以前数据，缺乏时效性。

环保投资发挥实效必须具备2个条件：一是合理的投资总量和投资去向。除总量因素外，投资去向直接影响污染防治效果。环保投资去向除了包括上述的投资领域、空间区域之外，还包括投资作用的环境要素，即水、大气、固废和噪声等分要素的环保投资。二是充足的污染治理设施运行经费保障。文章从上述2个方面对我国2005—2011年的环保投资进行了分析，指出了环保投资存在的问题，并提出了针对性建议。

1 2005—2011年环保投资概况

1.1 投资总量及其在各投资领域的分布

2011年，我国环保投资总额为6 026.2亿元，占GDP的1.27%，占社会固定资产投资的1.93%，同比减少9.44%。其中老工业污染源治理投资444.4亿元、建设项目“三同时”投资2 112.4亿元、城市环境基础设施建设投资3 469.4亿元，分别占环保投资总额的7.37%、35.05%、57.57%。

如图1所示，2005年以来，环保投资总额总体呈增长趋势。与2005年相比，2011年环境治理投资总额同比增加152.35%。其中，城市环境基础设施建设投资和建设项目“三同时”环保投资分别较2005年同比增加230.01%和169.01%;老工业污染源治理投资稳中有降，较2005年同比减少3.01%。

图1 2005—2011年我国环保投资总额及其构成

从各领域的环保投资占GDP比例来看，2005—2011年，在环保投资结构中，环保基础设施建设投资维持了明显的增长趋势(图2)。

图2 2005—2011年我国各类环保投资占总额的比例

2011年，环保基础设施投资、建设项目“三同时”投资、工业污染源治理投资在环保投资中的比例分别为57.57%、35.05%和7.37%。建设项目“三同时”投资在环保投资中的比例虽然总体上表现为增长，然而自2008年以来明显下降。

1.2 环保投资各要素分布情况

2011年，我国环境治理投资总额中，废水、废气、固体废物、噪声和其他污染治理投资分别为1 635.1、1 788.2、529.6、151.6、1 921.7 亿元，分别占投资总额的27.13%、29.67%、8.79%、2.52%、31.89%，如表1所示。我国环保投资以废水和废气治理投资占主导，2011年废水和废气治理投资占我国环保投资总额的56.81%。

表1 2011年各要素环保投资情况 亿元

废水治理投资为1 635.1亿元，其中投资排名前5位的地区为江苏、山东、广东、河北和辽宁，共投资627.3亿元，占废水治理投资的38.36%;5个地区废水COD、氨氮排放量分别为784.5、78.6万t，占全国废水 COD、氨氮排放总量的26.17%和30.20%。

废气治理投资为1 788.2亿元，其中投资排名前5位的地区为河北、山东、辽宁、内蒙古和江苏，共投资624.8亿元，占废气治理投资的34.94%;5个地区废气二氧化硫、氮氧化物排放量分别为682.9、761.2万 t，占全国废气二氧化硫、氮氧化物排放总量的30.79%、31.66%。

固体废物治理投资为529.5亿元，其中投资排名前5位的地区为北京、广东、辽宁、江苏和河北，共投资265.5亿元，占固体废物治理投资的50.14%;5个地区工业固体废物产生量为90 849万t，占全国工业固体废物产生总量的28.15%。

2 环保投资存在的问题

2.1 污染治理投资有效规模仍显不足

2005年以来，污染治理设施直接投资(指用于污染治理设施、具有直接环保效益的投资，具体包括老工业污染源、建设项目“三同时”、以及城市环境基础设施投资中用于污水处理及再生利用、污泥处置和垃圾处理设施的投资，不包括对燃气、集中供热、园林绿化、市容环境卫生及污水管网建设部分的投资)总体呈现逐年增长趋势，占环保投资总额和GDP比例分别维持在46.27%～66.91%和0.65% ～1.00%。相对于环保投资，污染治理设施直接投资增速相对较慢。从图3可见，2005—2011年，直接环保投资占当年GDP比例的平均年变化率为－0.47%，而总环保投资占当年GDP比例的变化率则为1.01%，两者差距较为明显。直接环保投资占GDP比例的较慢增长，同样反映在直接环保投资占当年社会固定资产投资比例上，表明具有直接污染物减排效果的投入存在着被削弱的趋势，而这和我国污染物产生量逐年增长、经济逐年发展的趋势是不相符的。

图3 2005—2011年我国环保投资占当年GDP及社会固定资产总投资的比例

2.2 快速增长的运行费用仍存在需求缺口

污染治理设施运行费用包括用于治理工业、生活产生的废水、废气及固体废物的设施运行的费用，不包括农村污染治理设施运行费用。2011年，治理设施运行费用为2 666.8亿元，较2005年同比增加326.96%，其中，工业废水、工业废气、城市污水处理厂、危险(医疗)废物集中处理设施运行费用分别增加 164.6%、491.4%、316.8%和578.9%，如表2所示。运行费用增长远远高于污染治理投资增速。

表2 2005—2011年我国污染治理设施运行费用

但是，污染治理设施运行负荷较低、无法满足现实治污需求的现象仍然普遍存在。以城市污水处理厂为例，2012年纳入环境统计调查的3 974家污水处理厂中，1 356家污水厂的运行负荷低于60%，占总数的34.1%;参与环境统计的396个(地级市和省直辖县级行政区)城市中，192个城市生活污水处理率低于70%。根据国务院办公厅《“十二五”全国城镇污水处理及再生利用设施建设规划》，到2015年，城市污水处理率达到85%;城镇污水处理厂投入运行1年以上的，实际处理负荷率不低于60%，3年以上的不低于75%。污水处理厂负荷率将全面达到60%以上的要求，是“十二五”期间对运行费用的基本要求。随着“十二五”期间我国城镇生活污水处理率较现阶段有较大幅度提高，必然要求运行费用进一步增加。

2.3 环保投资无法有效应对主要污染物减排要求

2006—2011年，我国主要污染物 COD和二氧化硫产生量增长率均高于排放量增长率，二氧化硫自2007年以来甚至出现产生量持续增长和排放量持续下降的状况，意味着我国污染物在这段时间内逐年增加的减排需求，如图4所示。然而，同一时期内，环保投资的增长却呈现出波动态势，2011年与2010年相比甚至下降了9.44%。环保投资增长率波动与主要污染物减排需求持续增加形成反差，反映出我国环保投资无法为污染物减排提供稳定的长效机制，这种矛盾在2011年表现得最为明显。

图4 2006—2011年我国环保投资增长率与主要污染物产排量增长率

环保投资的区域分布与污染物排放实际情况不匹配。以2011年为例分析，我国各地区的环保投资依然保持较大差异，山东省的总环保投资为527.6亿元，为全国最高水平;而青海省环保投资水平最低，为22.1亿元，两者相差22.9倍。造成我国各地环保投资差异大的主要原因还是地区发展水平的不同，2011年环保投资在300亿元以上的地区有6个，其中5个省份为东部地区，分别为山东、江苏、河北、广东、辽宁等，而环保投资不足100亿元的地区有9个，其中6个省区为西部省区。

对东、中、西部地区总环保投资占全国总环保投资比例变化进行分析的结果见图5。结果表明，2005—2011年东、中、西部地区所占比例变化较小，分别维持在55.47% ～64.79%、17.81% ～23.14%、17.40% ～22.50%，东、中、西部地区环保投资不均衡，结构不合理主要体现在东部地区占比较高，中西部地区占比较低。而与中西部较低的总环保投资占比相对比的是，中西部地区较高的工业主要污染物产生量(见表3)，中、西部地区工业主要污染物产生量占全国比例分别为20.85% ～44.83%、16.40% ～36.50%，这一比例超过了环保投资占比，说明目前的总环保投资东、中、西部分布格局，不能解决中西部地区污染物产生量日益升高的趋势，应当继续加强对中西部地区环保投资力度，进一步改善环保投资结构不合理的局面。

图5 2005—2011年各地区总环保投资占全国总环保投资比例变化情况

表3 2005—2011年我国各地区工业企业数及主要污染物产生量变化情况

2.4 环保投资重点受政策引导明显

“十一五”以来，我国环境政策重点控制的污染物是COD和二氧化硫，因此，2005—2011年在各环境要素污染治理的投资中，重点集中在水环境保护投资和大气环境保护投资上，而固废的环保投资相对较弱。2011年，各省区水、大气、固废环保投资占当地环保总投资的比例平均为19.39%∶25.79%∶5.67%。可见，由于环境政策的引导，主要以COD和二氧化硫削减为目标的水环保投资和大气环保投资远远超过固体废物环保投资，成为各省区环保投资的重点。

各省区环保投资在水和大气上的集中程度不仅通过环保投资在环境要素治理上的分配表现出来，还通过各地污染物单位产生量所对应的环保投资反映出来。如表3所示，分别选取我国的重点控制污染物COD和二氧化硫为指标，对比各省区2011年单位水污染物、大气污染物和固体废物产生量所对应的环保投资。其中，各省区固体废物环保投资的集中程度最低，相对标准偏差为3.74，分别是水污染环保投资和大气污染环保投资相对标准偏差的5.34倍和2.56倍。由于我国环境政策自“十一五”以来对COD和二氧化硫削减的高度重视，且在不考虑经济发展水平差异的前提下，各地削减主要污染物的约束性指标所引起的环保投资需求较为一致。

与此相应地是各省区较为一致地加大力度控制这2种污染物，投资效果特别体现在污染物产、排量大的行业或工程，由于工业二氧化硫、氮氧化物每年产生量中有42.0% ～54.8%、55.9% ～65.7%来自火电行业，而废水COD、氨氮每年排放量中有60.77～65.59%、64.94% ～77.70%来自生活废水排放，因此以2005—2011年火电行业二氧化硫、氮氧化物去除率，城镇污水处理厂氨氮、COD去除量为例(图6，图7)，可以看出，二氧化硫和COD去除能力远高于氮氧化物和氨氮，并且二氧化硫和COD去除率(量)在“十一五”期间有较快的增长，相比之下氮氧化物和氨氮的去除率(量)增长缓慢，去除率(量)维持在较低水平。

图6 2005—2011年火电行业二氧化硫、氮氧化物去除率变化情况

图7 2005—2011年城镇污水处理厂COD、氨氮去除量变化情况

如表4所示，各省区单位水污染物和单位大气污染物产生量对应的环保投资相对标准偏差较小，说明各省区较为一致地对水、大气污染防治进行投资。相比而言，固体废物由于不是该段时期重点控制的污染物，在政策规定上也未采取约束性指标进行控制，故而各地根据实际需求投入资金削减固体废物，削减目标差异较大，表现出单位固体废物产生量对应的环保投资分散程度较高。

表4 2011年各省区分要素单位污染物产生量对应环保投资的集中程度

3 我国环保投资的改进建议

根据前述分析，我国环保投资在2005—2011年间保持增长趋势的同时，一方面面临着有效环保投资不足的问题，另一方面则存在着结构性失衡，这两类问题将影响环保投资对促进我国污染防治的实际效果。对此，提出如下改进建议：

1)增加公共财政对直接环保投资的补贴力度。随着污染物产生量增速持续高于污染物排放量增速，我国主要污染物产生量和排放量之间的差异将越来越大，因此需要改变环保投资波动增长的局面，使环保投资的年度变化反映出污染物削减的实际需求。同时，由于我国环保投资的大部分集中在非直接环保投资方面，进一步增加了污染物削减的难度。考虑到非直接环保投资的来源主要是公共财政资金，建议公共财政对直接环保投资适度倾斜，以确保我国主要污染物的减排需要。

2)保障运行费用的有效供给。虽然我国运行费用大幅度上涨，且增长速度快于环境保护固定资产投资，然而，随着对于污染减排要求的在“十二五”的进一步提高，我国未来在运行费用上的要求将继续增加，运行费用的来源应该积极拓宽投渠道融资手段，在制度、机制层面上予以保障。

3)根据污染物减排需要确定环保投资。我国区域间环保投资的差异性正在变大，且东部、中部、西部的差异化特征基本维持不变，更加证明我国环保投资对经济发展水平在一定程度上的依赖性。与此相对的是，环保投资并不能对污染物减排需求作出有效响应。实际上，我国对于主要污染物削减的规定是以污染物自身的绝对量变化为依据的，说明保证环境质量具有绝对的重要性。因此，各地区环保投资的确定应当基于污染物减排的需求，而非以经济发展水平为主。

4)根据地区实际环境质量设置重点控制污染指标。当前，我国各省区环保投资都集中在国家环境政策重点控制的污染指标上。事实上，对于地区而言，仅仅根据国家政策导向设置环保投资的重点领域将可能忽视本地区实际存在的环境问题，从而影响环保投资的效率。我国直接环保投资比重较低的现实将进一步对环保投资效率造成影响。从这个意义上看，针对区域环境功能区划和实际环境质量间的差异设置重点控制污染指标，可以为环保投资的去向提供有效率的指导。

［1］中华人民共和国环保部．2006—2010中国环境质量报告［M］．北京：中国环境科学出版社，2011：196-197．

［2］吴舜泽，陈斌，逯元堂，等．中国环境保护投资失真问题分析与建议［J］．中国人口·资源与环境，2007，17(3)：112-117．

［3］王鑫，董文福，董广霞，等．2008年我国环境保护投资总体特征分析［J］．中国环境监测．2010，26(5)：1-5．

［4］董文福，傅德黔，努丽亚．我国环境污染治理投资的发展及存在问题［J］．中国环境监测，2008，24(4)：87-89．

［5］颉茂华，刘向伟，白牡丹．环保投资效率实证与政策建议［J］．中国人口·资源与环境，2010，20(4)：100-105．