战略、战略管理与海关战略管理：一个分析框架的建构＊

王菲易

一、战略与战略管理

战略是组织为了收益而制定的与组织使命和目标相一致的最高管理层计划。罗宾斯认为：战略管理是一组管理决策和行动，决定了组织的长期绩效。波齐曼 （Barry Bozeman）和斯特劳斯曼 （Jeffrey Straussman）认为战略管理具有如下特征：（1）关注长远；（2）将长期目标与近期目标整合起来；（3）战略管理与战略计划不会自行贯彻；（4）采取一种外部观点，不是去适应环境而是去改变环境。①Bozeman B.＆Straussman J.D.，Public Management Strategies，San Francisco：Jossey-Bass，1990，pp.29-30.

一般而言，战略管理具有如下特点：

（1）战略与组织、环境都有关系，战略分析的基本前提就是组织和环境的不可分割性，也就是说组织如何运用战略来应对不断变化的环境。

（2）战略的本质是复杂的。组织所处的环境在不断变化，战略的本质是要保持一种非组织化、非程序化、非常规化的状态，才能有效应对环境的变化。

（3）战略决策非常重要，它会对组织整体利益产生影响。

（4）战略包含着采取行动以及决定和实施战略的程序。

（5）战略并不只是深思熟虑的，应将已实现战略、应急战略和未来战略加以区分。

（6）战略应存在不同层次。②参见 〔美〕亨利·明茨伯格：《战略历程》，刘瑞仁等译，机械工业出版社2001年版。

通常，战略都是长期性的，包括明晰的战略目标、严密的战略计划、相应的组织结构以及有效的实施战略的工具 （如政策工具），并且战略会随着环境的变化而进行适当的调整。因此可将战略视为一个变革的过程，也可以看成是一个集体思维、协商以及反应的过程。

二、海关战略管理的理论来源

目前，专门研究海关发展战略的文献并不多见，但是，以往的战略管理理论、发展战略理论和公共部门战略管理理论可以给我们以诸多启示。战略管理理论为海关战略管理提供了理论依据和分析框架；发展战略理论为制定和实施海关发展战略提供了理论支撑；公共部门战略管理理论为制定和实施海关发展战略、进行海关战略管理提供了有益借鉴。同时，我们认为，应根据实际的需要，或对既有的理论进行修正，或提出新的理论观点。

（一）战略管理理论

20世纪60年代起兴起的战略规划研究是战略管理研究的先导，到80年代，战略规划逐渐被战略管理所取代。两者的主要区别在于战略规划的焦点是制定最优的战略决策，战略管理的焦点是关注产生新的战略结果。③Ansoff H.I.，Managing Strategic Surprise by Response to Weak Signals，California Management Review ，1975 （2），pp.197-217；Ansoff H.I.，Strategic Issue Management，Strategic Management Journal，1980 （1），pp.131-148.战略规划由一个专门的部门制定，而战略管理则更综合、扩展到组织的所有单元。战略管理包含了战略规划的功能，更关注战略执行，关注用整个组织的力量去实现战略目标。④〔美〕欧文·E·休斯：《公共管理导论》，张成福等译，中国人民大学出版社2002年版，第179页。

海关界对战略管理的关注始于世界海关组织实施的能力建设战略，它从全球层面分析了海关所处的内外环境，探索并确立了海关战略管理的基本理念和实现路径。瑞士海关把 “战略”定义为：一个能实现海关的职责并能达到预想目标的方法。2008年，世界海关组织制定了 《海关能力建设手册》，对战略管理的概念进行了界定，“基于组织愿景和使命制定组织战略，并确保组织沿着正确轨道发展的管理过程，就海关而言，战略制定要更多基于政府的工作重心和海关应履行的国内和国际义务”。这一定义既体现了海关作为组织的普遍特征，也体现了海关作为公共部门的特性，强调了组织发展和持续改进的原则与要求。

（二）发展战略理论

海关发展战略是海关对其发展所作的带有全局性和方向性的长期规划和行动纲领，主要探讨在一国的发展过程中，海关所选定的发展目标以及为达到这个目标，海关所执行的一系列配套政策和制度安排。海关发展战略的选择与设计需要对国内外各种发展战略理论进行比较研究，结合中国海关的实际，运用战略分析方法，提出海关发展战略理论 （见表1）。

表1 发展战略理论相关核心观点

1.基于组织的发展战略理论：结构追随战略

1962年，钱德勒在 《战略与结构》一书中提出了 “结构追随战略”的观点，把组织结构设计提到战略的高度，强调战略应当适应环境，随环境变化而变化，而组织结构又必须适应战略，随战略调整而调整。战略的变化往往要求组织结构与之发生相应的变化。组织结构的重新设计能促进组织目的的实现。组织结构的演变顺序是一个周而复始的过程：制定新战略→出现新的管理问题→组织绩效下降→建立新的组织结构→组织绩效得到改进→制定新战略。海关组织结构必须适应海关发展战略，随着战略变化而进行重构和调整。随着国际贸易的增长和海关在世界经济发展中的重要地位，海关管理部门必须重新审视自己的使命，许多国家的海关管理机构在规划远景和制定结构清晰的未来发展战略方面存在问题。“海关必须使自己在快速变化的国际环境中成为贸易促进者，并且，同时开展高效的税收工作，这是海关工作面临的主要挑战。”⑤〔比〕Luc De Wulf、〔巴〕JoséB.Sokol主编：《海关现代化手册》，上海海关翻译小组译，中国海关出版社2008年版，第22页。

2.基于环境的发展战略理论：环境-战略-结构

经典战略理论对战略中的环境因素的关注由来已久，巴纳德在1938年出版的 《经理人员的职能》一书中从组织与协作的视角提出了 “组织行为可以看作是对环境条件的反应”，“管理者必须审视环境，然后调整组织以保证与环境的平衡状态”，“组织的存在取决于协作系统平衡的维持。这种平衡开始时是组织内部的，是各种要素之间的比例，但最终和基本的协作系统是同整个外界环境的平衡”等观点。⑥葛清俊、肖洪钧：《基于环境的竞争战略理论研究述评》，《管理评论》2008年第4期。制定海关发展战略必须从一国的基本国情出发，综合考虑国家发展战略、行业改革情况、管理对象需求以及要素条件，这是对海关发展战略进行战略机会分析。

3.基于竞争的发展战略理论

“竞争优势”一词由英国的张伯伦于1939年首次提出，⑦E.Chamberlin，The Theory of Monopoistic Competition，Cambridge，Mass，Harvard University Press，1939.随后，霍弗和申德尔将其引入战略管理领域。⑧Hofer，C.W and D.Schendel，Strategy Formulation：Analytic Concepts，ST.Paul，M.N.West，1978.但真正对企业竞争优势进行系统研究的是迈克尔·波特。波特在十年间先后出版 《竞争优势》、《竞争战略》、《国家竞争优势》三部著作，其研究目标是探究竞争优势是如何形成的，其理论内核是竞争战略决定竞争优势。《国家竞争优势》研究的是产业层的竞争战略与繁荣之间的关系，认为政府可以通过支持集群的政策实现繁荣。

上世纪90年代以来理查德·埃文尼 （Richard A.D Aveni）和乔治·戴 （George S.Day）以及戴维·雷柏斯泰恩 （David J.Reibstein）提出了动态竞争的概念，认为战略环境具有 “变化的高强度和高速度”的特点，“竞争战略的有效性不仅取决于时间在先，更突出在对竞争对手反应的预测和改变竞争规则的能力”。⑨葛清俊、肖洪钧：《基于环境的竞争战略理论研究述评》，《管理评论》2008年第4期。如果关系海关改革发展的资源得不到统筹配置，效能得不到整体提升，将直接影响中国海关的长期发展。因此，通过不断完善体制机制、资源配置和能力建设，设计适应经济社会发展要求、满足宏观形势需要的海关发展战略，将是新时期中国海关改革发展面临的重大课题。

任何事物的发展都是波浪式前进和螺旋式上升的过程，海关发展也不例外。海关发展战略是一种非均衡发展基础上的协调发展战略。“9·11”事件以后，美国改革口岸管理体制，组建了海关与边境保护局，实现了边境管理的统一化，突出边境保护职能，使海关成为保卫国家安全的核心部门之一。而国际金融危机发生后，为更有效地服务于美国经济政策调整，保持美国在全球的核心竞争力，美国海关提出没有经济竞争力就没有真正的安全，保卫安全不能以牺牲贸易便利为代价，简化通关手续、降低贸易成本、便利合法贸易至关重要。

（三）公共部门战略管理理论

公共部门战略管理是20世纪80年代随着 “新公共管理运动”的兴起而发展起来的。[10]〔美〕欧文·E·休斯：《公共管理导论》，张成福等译，中国人民大学出版社2002年版，第180页。随着私营部门战略规划与战略管理的兴起，公共部门的战略规划与战略管理也逐渐发展起来，公共部门比以往更关注长期计划，试图改变传统行政模式过分关注内部问题而产生的短视行为。波齐曼和斯特劳斯曼在 《公共管理战略》一书中认为，政府部门必须进行战略管理，才能解决公共部门中所发生的问题，提高公共部门的效率。

战略管理是作为克服传统公共行政模式以内部取向、不考虑外部环境、长期目标或组织的未来等局限性而被引入公共部门的。公共部门战略管理将关注的焦点由内部转向外部，从注重日常管理转向组织未来的发展管理；着重考察组织的内外环境，确定组织的目标和使命；面向未来，给组织以正确的定位，以应对日益增长的不确定性。

公共部门战略管理是政府组织面对日益复杂的社会环境，为更好地完成组织使命，提高管理效率与服务水平而进行总体规划、实施规划及评价规划的过程。进一步而言，公共部门战略管理是在符合和保证实现组织使命的前提下，充分利用环境中存在的各种机会和不断创造新机会的基础上，规定组织的业务范围与运营对策，合理调整组织结构和分配资源，实现近期目标与长远目标的过程。战略管理理论在公共部门的运用，改变了传统行政模式只关注内部和日常事务、忽略外部环境和长远目标的缺陷，提供了一套包括目标确定、环境分析、战略管理计划、战略执行以及绩效评估的分析框架。

三、海关战略管理的主要特点

海关战略管理需要提供一套基本的理论、方法和框架，帮助海关有计划、按步骤地制定、实施和评价海关发展战略。同时，它也为高层管理和决策者应在何时、按何种方式、在哪些方面去检查海关战略管理工作提供了依据。

概括起来，海关战略管理是对实现海关使命和目标等各种方案的拟定与评价，以及最终选定将要实施的方案，并实施方案和评价结果的全过程。海关战略管理具有如下特点：

第一，未来导向。海关战略管理不仅确定了海关未来的发展方向与目标，而且为实现这一目标提供了具体可操作的方法。世界海关组织将其发展目标定位为 “边境分割，海关互联，在迅速变化的世界中引领现代化和互联互通”。2008年，新西兰海关制定了 《2015年战略规划》，对从2008年起至2015年可能对其工作造成影响的问题和环境进行了深入分析，明确了挑战和机遇，确保新西兰海关和其他边境部门拥有相关的系统和技术以应对未来的挑战。

第二，全局性。海关战略管理是以海关发展的全局作为对象，根据海关的总体发展需要而进行的。对海关业务进行战略管理不仅需要考虑海关内部的不同处室，还需要考虑不同部门的相关处室，这些处室的局部活动是作为总体行动的有机组成部分在战略管理中出现的。欧盟Customs 2020将其发展目标设定为海关在将来应对各种挑战、到2020年建立更高绩效、充满活力和更加统一、为欧盟提供高水平服务的海关同盟。

第三，与环境密切相关。战略环境分析是海关战略管理的重要内容，是一个发现自身优势与劣势，寻求发展机会和识别威胁的过程。战略管理首先要搞清楚海关作为组织所处的内外部环境。世界海关组织对国际海关所处环境进行了系统分析，2012年发布了相关报告对后金融危机时期的新趋势及对海关的影响进行了探讨。新加坡海关战略规划 《海关2015》于2010年制订并实施，其战略内容主要是基于对未来五年的外部环境的预测而制定。

第四，战略与战术的结合。海关发展战略是战略与战术的结合，战略规定的是总体的、长远的目标、重点业务领域及所采取的行动方针和基本步骤，是原则性与概括性的；战术是对战略的展开、分解和落实所形成的具体行动方案，针对当前形势灵活地适应短期变化，解决局部问题。瑞士海关在战略管理过程中，不仅考虑战略的阶段性特征，而且注重战略的延续性；不仅有四年一次的发展战略，还有一年一次的执行战略；既重视长远目标，也重视现实需要；在制定新战略时，会充分参考上次执行战略年度的指标体系，强调的是持之以恒的改革，而不是反复进行大规模调整。

第五，持续性与循环性。海关所处的内部与外部环境是动态变化的，这要求海关战略管理密切关注内部与外部环境的变化，使海关具有适应变化的能力，不断对环境做出反应。欧盟理事会与欧洲议会根据形势变化，先后公布了五项海关行动方案，即Customs 2000（1996-2000）、Customs 2002 （2001-2002）、Customs 2007 （2003-2007）、Customs 2013（2008-2013）、Customs 2020 （2014-2020）。

第六，层次性。在私营组织中，根据战略应用层次的不同，可将战略分为组织总体战略、业务战略与职能战略。[11]仲伟俊等：《战略信息系统：信息系统技术对企业竞争力的影响分析》，东南大学出版社2001年版，第34页。组织总体战略主要描述组织的根本使命，业务战略主要研究产品与服务的生产、供应与竞争问题，职能战略侧重阐明业务战略实施过程中职能部门的作用。不同于私营组织的战略管理，海关战略管理主要解决两个层面的问题：一是海关应履行哪些职能；二是海关应如何有效地履行某项职能。因此，海关发展战略可分为两个层次，第一层是海关部门战略，第二层是海关职能战略。在俄罗斯，《俄罗斯联邦海关机构发展纲要》通过规定一般措施和设立适应国家外部环境快速变化与对内政策的绩效指标来为海关领域维护国家利益、应对经济安全威胁和便利对外贸易奠定了基础，是一种海关部门战略。而 《俄罗斯联邦海关2020年发展战略》旨在结合海关长远目标和任务，确定实现海关长期发展的重要条件和工作重点，是一种海关职能战略。

海关部门战略是指导和控制海关一切行为的最高行动纲领。该战略的管理主体是海关总署，基于国家赋予海关的根本使命，根据社会经济发展的状况以及国家的法律、规章和政策，确定海关的工作目标，明确海关的主要职能，合理配置部门资源，使各项职能相互支持、相互协调。部门战略要解决的关键问题包括：第一，确定海关的使命与核心价值，明确海关应履行的主要职能。使命需阐明组织的核心价值、基本身份认同、核心驱动要素。世界海关组织将其使命定位为 “引领、指导并支持成员海关已确保合法贸易的安全与便利、实现税收目标、保护社会和加强能力”，与使命相对应，世界海关组织进一步阐述其核心价值为：知识和行动导向型组织；透明、诚实可审计的治理体系；积极回应成员、商界和其他利益攸关方的需求；充分利用技术与创新。第二，明确各职能履行的理想与方向。《欧洲2020战略》指出，欧盟将确立以知识型、低碳型、高就业型经济为基础的未来十年欧盟经济增长的新模式。第三，分配履行职能所需的各种资源。美国海关在机构与职能整合之后发布了第二份战略规划，详细阐述了自己的任务、核心价值、愿景、挑战与威胁以及战略目标等内容。

海关职能战略是在海关部门战略的指导下，考察海关的优势、劣势、机遇与挑战，制定当前需要解决的问题议程，并设计、评价、选择战略方案，再实施战略方案的过程。海关职能战略要解决的关键问题包括：第一，分析海关当下的优势与劣势、未来的机遇与挑战，判断海关目前面临的形势。第二，制定和分析当前要解决的战略议题。第三，设计战略选择方案，解决海关需要优先考虑的问题。第四，根据利益攸关方以及所需资源评价战略方案。第五，通过资源配置和利益攸关方的管理实施优先考虑的战略。美国国土安全部与海关战略规划实施过程第一步是设定长期的发展方向与决定近期的优先事项。加拿大海关在2013-2014财年工作计划中，确定了三项重点工作：与美国共同执行 “超越边境”计划，机构业务现代化和对内部服务进行议程更改。

四、海关战略管理流程：一个分析框架的建构

战略管理过程是关于决定一个组织未来的发展方向及执行达成该组织既定目标的有关决策的过程。关于战略管理过程，主流模式有三种：哈佛模式、格莱斯特模式与纳特-巴可夫模式。前两种模式主要用于私营组织，纳特-巴可夫模式是目前最具影响力的公共部门战略管理模式。纳特-巴可夫模式主要包含六个环节：描述组织的历史关联因素；分析优势与劣势、认识机遇与威胁，判断目前的形势；对战略议题进行分析；设计战略选择方案；评价战略方案；实施优先考虑的战略。[12]〔美〕欧文·E·休斯：《公共管理导论》，张成福等译，中国人民大学出版社2002年版，第188页。根据战略管理过程一般划分方法，可将海关战略管理过程划分为三个阶段：战略规划阶段、战略实施阶段与战略评估阶段，其中每个阶段都包含具体的工作内容 （见图1）。

图1 海关战略管理流程图

（一）战略规划

第一阶段战略规划，海关发展战略的规划需要明确发展战略关注的主要方面，即产业结构、开放环境、微观主体以及相应的政策设计。要全面考虑经济全球化的国际环境对中国海关发展的长期影响，可以采用更为丰富的战略工具，通过合理的体制变革，在复杂多变的全球竞争环境中获得更多的国家利益。

整体而言，海关在战略规划阶段，主要解决以下问题：（1）根据环境发展趋势、总体方向描述海关的历史关联因素，明确海关发展的理想或目标；（2）对利益攸关方的价值观、政府内部环境及社会期望、社会环境进行分析，明确海关的优势、劣势、机会与威胁；（3）基于环境分析评估议题的可控度以及引入议题张力，寻找议题关注的焦点；（4）分析环境类型与组织类型，设计可选的战略方案；（5）评价战略方案的适用性、可行性、可接受性，选择战略方案。战略规划包括战略分析与战略选择两个功能环节。

战略分析的主要内容有：

（1）分析海关的历史使命，确定海关的发展目标。在公共部门中，由方案、市场、管理行动和资源构成一个系统。方案是服务的对象及所提供的服务；市场由利益攸关方及公众的期望组成；管理行动是组织实施的战略；资源是组织执行方案时所运用的人力、物力和财力。这四个构成要素中的任何一个发生变化，组织系统都会发生相应的变动。通过对海关部门背景的理解，创造出海关所要实现的发展目标，包括最好和最差两个方面，最好方面是海关的前进目标，最差方面是海关力图避免的最后底线。

美国海关确立的底线目标是发挥情报与信息分享的杠杆作用，将有限资源的效益最大化。海关必须充分发挥其一线官员与特工的杠杆作用，一方面获取相关信息，加强国家边境的安全，另一方面根据情报实施行动，完成关键的边境安全任务。新西兰海关将其发展目标设定为在边境管理方面处于领导和领先地位，促进新西兰的安全和繁荣。新加坡海关在 《海关2015》中明确提出其发展目标为：（1）加强国际海关伙伴关系，促进贸易便利化；（2）及时反应，提高全球供应链的安全性；（3）通过专业化企业和一体化贸易系统提升贸易竞争力；（4）提高执法水平，保证经济和社会安全；（5）通过人力资源建设促进海关发展。

（2）PEST分析，即在宏观上对政治 （politics）、经济 （economy）、社会 （society）、技术 （technology）信息的收集和分析。PEST分析就是为了提高海关对 “外部环境的适应性”，实现增量发展的一种分析方法，就是从众多影响因素中筛选出政治法律环境因素、经济环境因素、技术环境因素和社会文化环境因素等四个关键因素进行的系统分析。

政治分析指对国内外政治环境的分析，包括领导人的新指示，新政策的发布，新法律法规在立法部门的通过，国家间的战争、缔约，首脑的会晤等。俄罗斯海关在制定 《俄罗斯联邦海关2020发展战略》时参考了 《俄罗斯联邦2020年前国家安全战略》、《俄罗斯联邦社会经济发展长远规划》、《俄罗斯联邦2020年前对外贸易政策主要方面》、《俄罗斯联邦2030年前交通运输战略》、《俄罗斯联邦2020年前创新发展战略》、《俄罗斯联邦2020年前国家禁毒战略》等文件。

经济分析是对国内外经济状况、发展趋势的分析，包括国内经济是增长、停滞还是衰退，通货是紧缩还是膨胀，国际经济状况如何，是否存在金融风险等。社会分析的内容包括国内风俗、习惯、观念、信仰的现状及转变趋势，国家间的文化交流与合作等。技术分析的内容包括国内外的科技进步、开发与利用以及相互交流等。这些都会对组织产生间接的影响。俄罗斯海关在制定 《俄罗斯联邦海关2020发展战略》时就对经济因素和技术因素进行了分析。经济因素对俄联邦海关活动的影响取决于世界经济的走势。一方面，世界经济全球化进程的发展使国际竞争加剧，另一方面，区域一体化的发展使单个国家和地区竞争力得到改善。技术因素对海关活动的影响具有综合自动化和所有活动信息化的特点。由此产生的后果便是海关机构信息安全面临潜在威胁。鉴于此，在将科学技术成果应用于海关活动的过程中，不仅应提升海关工作流程透明度，而且还应对信息安全保障措施进行完善。

（3）SWOT分析。SWOT分析法是由哈佛大学商学院提出的，它是一种综合考虑组织内部条件和外部环境的各种因素，进行系统分析评价，进而选择最优战略的常用方法。S指组织内容的优势 （strengths），W指组织内部劣势 （weaknesses），O指组织外部环境的机会（opportunities），T指组织外部环境的威胁 （threats）。SWOT分析的目的在于给出一个有关海关组织内部环境、问题的集中图画，并激励海关调动其优势，以充分利用机会、规避风险。组织的优势、劣势分析也叫做内部环境分析，进行内部环境分析的目的是为了明晰组织的核心能力。组织的机会和威胁也称为外部环境分析，指组织外部条件及未来取向，进行外部环境分析是为了识别组织所面临的机会和威胁。[13]John M.Bryson，Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations：Guide to Strengthening and Sustaining Organizational Achievement，San Francisco：Jossey-Bass Publishes，1995，p.87.

战略选择的主要环节有：（1）信息输入。把第一阶段所收集或考虑到的宏观的政治、经济、社会和科技信息以及直接影响战略的组织的优势、劣势、机会和威胁的信息进行归纳、整理和分类。（2）匹配。依靠在输入阶段得到的信息将外部机会和威胁与内部优势和弱点进行匹配，将外部与内部的重要因素相匹配是有效建立备选战略的关键。（3）决策。匹配技术确定了备选战略，而分析和直觉则为战略决策提供了基础。在这一环节，战略管理小组需要重新审视组织的最终目的，评价组织运行的情境，从而对组织的备选战略做出评估。评估包括四个方面：适用性评估、可行性评估、可接受性评估和对利益攸关方的评估。

（二）战略实施

第二阶段战略实施，由于海关发展战略制定的公共性、政治影响和权限约束，其执行过程更加困难。成功的战略规划未必能保证成功的战略实施，因此还需要对战略实施阶段的工作进行具体化。战略实施过程有三个环节：计划和方案，即制定行动计划，包括明确目标，估计预期投入，明确产出结果，识别目标顾客和确定变化的衡量标准；制定预算；实施过程的指导方针，即建立实施结构系统，以便协调和管理实施活动。[14]John M.Bryson，Strategic Planning for Public and Nonprofit Organizations：Guide to Strengthening and Sustaining Organizational Achievement，San Francisco：Jossey-Bass Publishes，1995，pp.166-187.《俄罗斯联邦海关2020发展战略》规定：战略实施第一阶段 （2013-2014年）将致力于为俄联邦海关发展系统地转向从质量上实现新的提升创造必要的制度基础和技术条件；战略实施第二阶段 （2015-2020年）将进一步提高海关工作效率，继续发展和完善制度建设和海关基础设施建设，创建新的技术基础以及发展海关社会保障体系。

在海关战略管理过程中，仔细考虑哪些因素使战略实施成为可能以及采取何种措施才能保证战略实施所需的支持，是海关战略实施的基本组成部分。在战略实施中，应特别关注对资源和利益攸关方的管理。[15]〔美〕保罗·C·纳特，罗伯特·W·巴可夫：《公共和第三部门组织的战略管理：领导手册》，陈振明等译，中国人民大学出版社2001年版，第163-168页。海关战略实施阶段的主要工作是制定出具体措施来实施战略，主要关注以下问题：第一，根据实施战略方案的要求，建立相应的组织机构。在美国海关，政策与规划办公室负责制定海关战略管理框架，以此推进海关这些规划的制定，改善机构规划、绩效与资源的整合。在欧盟Customs2020中，海关同盟将下一步改革集中在：完成始于2003年的现代化改革；完成差距分析，找到需要优先解决的问题以及对海关同盟机构的管理进行审议和重组。第二，为确保战略实施过程的有效进行，对利益攸关方进行管理，获得利益攸关方中支持者的最大支持力度，降低反对者的阻挠力度。第三，对战略实施过程中所需的资源进行管理，保证财政、人员与技术等资源的供应。欧盟Customs 2020的主要项目基本都考虑到能否得到欧盟财政的支持。

（三）战略评估

第三阶段战略评估，依据一定的标准与程序，对战略实施的效益、效率、效果以及价值进行判断的一种组织行为，包括三项基本活动：考察公共部门战略的内在基础，将与其结果与实际结果进行比较，采取纠正措施以保证行动与计划的一致。俄罗斯海关运用世界银行编制的投资吸引力评级作为监测指标，提出提高海关通关效率具体指标 （见表2）。

表2 俄罗斯海关通关便利指标

一个完整的海关战略实施过程，除了科学合理的制定和有效的执行外，还需要对战略执行效果进行判断，以确定该项战略的价值。在传统的战略管理理论中，公共部门及其管理者倾向于关注战略方案的制订和实施，却疏于对战略实施效果进行科学评价。然而，一个具有明显优势的战略得以实施，并不意味着战略分析过程的结束，甚至一项战略在实施之后，疑问仍然可能存在，如问题的界定是否合适？是否忽视了问题的某一重要部分？或者如果有更好更新的资源可以利用，是否战略选择的结果会不同？这些问题要求我们对海关战略实施的全过程进行监督和评价。战略评估的目的在于取得有关战略管理效果的信息，作为进行战略改进和制定新战略的依据，可使用KPI分析对海关战略效果进行评价。

KPI是Key Performance Indicator的简称，即关键绩效指标，是绩效评估的有效工具。KPI是把组织战略目标分解为可运作的远景目标和量化指标的有效工具。KPI将组织战略与绩效评估指标有效结合，促进绩效评估的客观公正，有利于提高组织绩效，实现组织战略。[16]A.C Boynton and R.W.Zumd，An Assessment of Critical Success Factors，Sloan management Review ，1984.KPI的精髓是 “关键”，将KPI运用于海关战略管理绩效评估中，是通过对海关20%的关键行为进行考核，推导出海关80%的管理绩效。《俄罗斯联邦海关2020发展战略》对海关执法领域设定的预期指标：除因申诉或抗诉而中止诉讼的行政违法案件之外的作出处罚决议的行政违法案件数量在行政违法案件总量中的比重从2012年的82%上升至2020年的85%；海关业务侦查部门查获的海关业务领域的违法案件数量在海关机构查获的违法案件总量中所占比重从2012年的70%上升至2020年的81%。

运用KPI构建海关管理绩效评估体系能够从战略上把握绩效评估指标体系的构建思路，同时使绩效评估指标体系凸现关键性、整合性和精炼性 （见图2）。关键性是指设定指标时，应根据国家、政府、海关和个人目标，紧紧围绕关键领域、关键成功要素及关键事件选取关键绩效指标，保证海关关员在离成果最近的地方下功夫，先完成最重要、最关键的工作。整合性是指设置的KPI将政府远景、使命和战略与海关发展、个人发展相结合。精炼性是指标数量少而精，所选择的指标能简洁明了地反映海关战略目标与价值的实现，能准确地将每个工作岗位职责与战略目标相融合，增强指标的可操作性、可控性和导向性。

瑞士海关的战略管理非常注重严谨科学的制度安排，确保各项既定目标能够得到有效执行。例如，瑞士海关对战略指标进行细化和量化，推行目标管理，加大考核监督等。瑞士海关根据联邦海关总署的目标，即3个民事方面的职能 （货物税款征收、消费税和应付款征收、后续管理）以及3项边境保护方面的职能 （海关事务、警察事务、移民事务），再联系日常实际，制定了2011-2012年在管理、培训、人力资源、货物流动、旅游者进出境、信息化建设、国际合作、新的法律基础等方面的工作目标，然后在这个基础上再进行细化和量化，如在 “进口税应收尽收”的项下，细化为 “发现HS编码第25章-第97章的商品中存在未依法征收或者征收错误的情况”，对照2008年的标准每年进行考核和评估。

图2 KPI与海关战略目标的关系

海关管理需要战略思想。如何制定与实施合理的海关发展战略是我国政府和海关界共同关心的重大课题。海关战略管理需要提供一套基本的理论、方法和框架，帮助海关有计划、按步骤地制定、实施和评价海关发展战略。同时，它也为高层管理和决策者应在何时、按何种方式、在哪些方面去检查海关战略管理工作提供了依据。考虑海关所面临的环境 （优势、劣势、机遇和威胁），考虑海关的长远发展目标，增强海关的灵活性、能动性和适应性，提高自身竞争力，是海关战略管理最基本的内容。