中国地方产业用地标准剖析及关键技术设计初探

范树平，周剑钧，刘友兆，程久苗，张红梅，鲍 捷

（1.南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095；2.安徽省土地勘测规划院，安徽 合肥 230601；3.安徽省土地学会，安徽 合肥 230601；4.安徽师范大学国土资源与旅游学院，安徽 芜湖 241000；5.中国城市规划设计研究院，北京 100044）

中国地方产业用地标准剖析及关键技术设计初探

范树平1,2，周剑钧3，刘友兆1，程久苗4，张红梅2，鲍 捷5

（1.南京农业大学公共管理学院，江苏 南京 210095；2.安徽省土地勘测规划院，安徽 合肥 230601；3.安徽省土地学会，安徽 合肥 230601；4.安徽师范大学国土资源与旅游学院，安徽 芜湖 241000；5.中国城市规划设计研究院，北京 100044）

研究目的：剖析中国地方产业用地标准，厘清标准改进总体思路，探讨设计标准关键技术，以期为未来地方标准制修订提供理论指导及技术支撑。研究方法：理论研究法，文献研究法及对比分析法。研究结果：中国地方产业用地标准存在行业分类依据有失妥当、区域等级划分依据不足、指标合理性有待斟酌、标准执行部门单一等现实问题。研究结论：从社会经济发展背景、土地资源管理职责的两大战略转变，探讨中国地方产业用地标准改进总体思路，突出用地调控与产业引导的双重目标导向；紧扣标准存在问题，针对行业类型归整、区域等级划分、控制指标设置、执行部门联动4项关键技术，进行了初步框架设计。

土地利用；产业用地标准；关键技术设计；产业引导

1 引言

近10年，中国在工业化及城镇化的双轮驱动下，年均GDP增长幅度达到9%以上，成为世界第二经济体。在资本、土地、劳动力、技术等诸多生产要素中，“土地红利”对中国经济增长贡献较为显著[1-2]。与此同时，中国城镇工矿用地扩展更为迅速[3]，部分满足于城镇的必要基础设施建设，更多集中于开发园区、大型工矿等生产建设；地均产出不及中等发达国家的1/3，可能造成土地资源消耗过大、增长方式相对粗放、土地生态环境趋于恶化[4]。为了贯彻落实《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》，加强工业项目建设用地管理，促进节约集约用地，国土资源部在对2004 年试行版修订基础上，于2008年正式颁布《工业项目建设用地控制指标》（以下简称“国标”）。加强执行产业用地标准，转变土地资源利用方式，提高用地节约集约水平，是化解用地矛盾及提高用地效益的必然选择。因此，诸多地方政府逐渐重视落实产业用地标准，特别是社会经济发展迅速及用地矛盾突出的广东、浙江、上海、深圳等省市，结合地方产业发展及用地实际，编制实施地方产业用地标准。现有部分学者研究论证[5-7]，诸多地方标准未能体现产业发展及土地利用的区域差异化，导致标准合理性缺失，制约标准推广运用，未能有效达到预期目标。综观当前研究动态，产业用地标准现状剖析及系统研究不多，针对性地提出完善标准路径更少，深度研究产业用地标准并提出改进措施，显得十分必要。基于此，本文旨在梳理中国地方产业用地标准现状，剖析标准特征及存在问题；从战略需求高度，厘清标准改进总体思路，突出用地调控与产业引导的双重目标导向；针对行业类型归整、区域等级划分、控制指标设置、执行部门联动4个关键技术，进行初步框架设计，以期为未来地方标准制修订提供理论指导及技术支撑。

2 中国地方产业用地标准的现状剖析

为了满足产业发展及用地管理的迫切需求，部分省市地方产业用地标准应运而生。以国标作为参照基础，比较分析广东、上海、北京、河南、深圳、成都等典型地方标准（表1），剖析现状特征及存在问题，为标准关键技术框架设计提供基础依据。

2.1 现状特征

（1）从层次体系分析，国标颁布及实施已近10年，但地方标准较少，且集中于经济社会及工业化、产业化发展水平较高的东南沿海少数省市；（2）从执行部门分析，现行地方标准以国土管理部门为主，部分涉及发改委、产业、规划等部门，其中，上海由市经委牵头，与统计局、房地资源局、规划局等部门共同编制[8]，但未将执行工作明确到具体部门；（3）从行业分类分析，按照《国民经济行业分类》（2002年版）的大类或中类居多，仅深圳、成都新增部分行业类型；（4）从指标类型分析，多数地方标准按照国标的指标体系稍加调整，仅深圳新增了产值能耗、地均纳税额、成长率、土地弹性出让年限，指标类型变化幅度较大，对未来其他地方标准的控制指标选取具有很大启发；（5）从指标数值分析，很多指标数值未针对区域等级差异而设置，只在整个区域统一规定，其中，上海指标数值虽未体现分区等级差异，但指标数值分设均值、控制值、推荐值，有力增强标准实施弹性机制。

表1 中国典型地方产业用地标准一览表①Tab.1 Typical criteria of industrial land supply at local level in China

(表1续)

2.2 存在问题

结合当前中国地方产业用地标准特征，考虑产业发展程度[9]及土地资源禀赋[10]的区域差异化，分析存在以下问题。

2.2.1 行业分类依据有失妥当 在土地利用要求及产业自身发展演变方面，不同行业类型之间存在显著差异，甚至同一个行业处于不同产业链的企业，对应各项指标参数也存在差异。国标是基于全国尺度而沿用《国民经济行业分类》（2002年版）大类体系，诸多地方标准同样如此，行业分类显得过于粗略，也未能体现地方产业发展实际，行业差异调控能力受到制约。

2.2.2 区域等级划分依据不足 国标区域等级划分直接采用全国土地等别，偏重社会经济发展程度、区位条件及土地价值。地方标准的区域等级划分若与国标同出一辙，等级划分只能考虑土地利用，未能兼顾产业发展，影响产业发展政策的空间分异落实[7]。

2.2.3 指标合理性有待斟酌 综观现行地方标准，指标设置仅在国标基础上稍微改动，合理性有待斟酌：（1）关于指标类型，主要反映产业准入阶段，未对产业项目落地后的发展过程追踪评价，未能构建产业准入—退出机制，且体现地方特色的指标种类也不多见，失去地方产业标准调控内在动力；（2）关于指标数值，监测收集难度较大，特别是行政办公及生活服务设施用地所占比重、建筑系数等指标数值在产业项目后续运行阶段难以获得，制约标准落实执行。

2.2.4 标准执行部门单一 从国家到地方，国土资源管理部门均作为主要执行部门，其他部门参与较少。产业用地标准不仅涉及土地利用，还有产业、建筑、经济等诸多方面，仅以国土部门执行落实，显得力不从心。特别是所有标准均规定在特殊要求或特殊规定条件下可以突破标准规定，实际是设立产业项目未按标准执行的“绿色通道”，虽提高了标准执行的弹性，却加大了单一部门执行的难度。

3 中国地方产业用地标准的战略需求及总体思路

3.1 战略需求分析

3.1.1 社会经济发展背景转变的需求 产业用地标准立足于一定社会经济的历史背景，服务于社会经济发展。产业用地标准须紧跟时代背景转变，适时修订或滚动调整。

3.1.2 土地资源管理职责转变的需求 中国实行世界上最严格的土地用途管制，注重耕地资源保护及节约集约用地[11]。土地资源管理职责重点应放在科学配置土地资源上。产业用地标准作为土地资源管理的一种手段，在制定思路、制定内容、实施策略等方面要适应土地资源管理职能转变的需要。

3.2 总体思路探讨

立足中国地方产业用地标准的特征及存在问题，紧扣两大战略转变，探究标准改进技术路径。从内容框架及各项规定要求，挖掘标准本质内涵，兼有用地调控和产业引导的双重目标。从用地调控角度，工作重点是合理配置土地资源，保证经济社会健康发展，实现生产、生活、生态良性循环；手段侧重于政府宏观管理与市场机制的相互交接，加强土地市场调控力度，积极引入市场机制以弥补政府调控不足。从产业引导角度，需对产业用地标准提出更高要求，从产业发展的基础水平、要素禀赋、政策倾向三个方面引导产业升级发展，提高引导发展的潜在能力。积极完善政府调控与市场调节的作用机理，以用地调控为手段，促进产业优化引导，实现“用地得到调控、产业得到发展”的双优化模式。

3.3 编制基本要求

3.3.1 地方产业用地标准与国标的衔接关系 按照标准的适用范围，可分为国家、行业、地方和企业4个级别标准，地方产业用地标准以省市级标准较为常见。国标是从国家宏观高度，统筹考虑全国产业发展及产业用地，具有很强的战略性及政策性；省级地方标准是以省域尺度，明确国家总体战略导向，中观层面细化技术要点，进一步调控落实国标；市县级地方标准以国家及省级标准框架，紧密结合地方实际情况，具体落实区域产业用地配置及产业发展政策导向。国标与地方标准必须紧密衔接、各有侧重及逐级落实，国标作为地方标准建立依据，地方标准是国标的基础和落实。当前，中国应加强地方标准制定实施，构建形成“金字塔”式的中国产业用地标准层次结构。

3.3.2 地方产业用地标准建立的依据及原则 地方产业用地标准制定工作要符合地方标准制定的一般法定程序，制定规范要符合国家及地方的土地管理、产业政策及相关部门法律法规，制定内容要符合地方土地利用方式及产业发展政策导向。地方标准建立应符合地方产业发展政策导向、提高产业用地节约集约水平、体现区域及产业的双重差别指导的3大原则条件，构建供应产业项目用地的差别化机制，落实土地要素参与产业宏观调控。具体来讲：（1）标准建立应符合国家和地方产业空间布局及产业政策导向，引导产业集中集聚发展，落实体现鼓励、限制、禁止等不同类型产业项目的用地管理；（2）执行用地调控指标，引导产业项目用地节约集约，充分利用并合理配置土地资源，努力提高产业用地效率，破解产业用地供需矛盾，保障民生及重点基础设施用地需求；（3）按照不同地区的土地利用方式及产业发展水平，因地制宜、因时制宜，针对不同的区域等级及产业类型而实施分类指导调控，促进整个区域协调均衡发展。

4 中国地方产业用地标准的关键技术设计

4.1 行业类型归整

根据行业类型落实产业用地差别化调控，是产业用地标准的重要特征，因此，科学划分行业类型十分重要。参照切实、合理、可行的相关依据，归整现有行业类型体系，是划分行业类型的有效路径。（1）为便于获取指标对应数据资料及区域之间相互比较，应以国民经济行业分类的大类、中类甚至小类作为行业类型归整基础；（2）收集整理标准适用范围的产业基础数据资料，采用定性或定量的处理方法，分析得出区域主要产业及主导产业；（3）根据行业关联性及相似性，初步归整国民经济行业分类，稍加归整主要产业及主导产业的涉及行业类型，但是针对非主要或未有的产业类型，可以较大幅度归整或直接剔除，归整过程虽具有很强的主观化，但充分体现区域产业发展实际；（4）收集梳理产业发展相关政策，逐条提取涉及归整行业类型的有效信息，重点查核并确保未来政府引导或扶持的产业类型归整幅度不能太大，且可适当增设体现当地发展形成的产业链及产业集群的新行业类型，整合形成最终行业类型归整成果。

4.2 区域等级划分

区域等级体现了区域内部的空间差异，是推进差别化管理产业用地的需要。为了满足标准对区域等级划分的本质要求，划分依据兼具土地利用与产业发展，两者缺一不可。首先，将侧重社会经济及土地区位的土地等别更新成果作为划分基础，初步得出标准适用范围的对应土地等别；其次，结合区域现状主要产业及未来主导产业，评价产业发展适宜性，划分区域产业适宜等级，将其与区域等级划分初步成果叠加分析，区域等级随产业适宜等级而相应调整，便于各区域产业引导及发展，因地制宜形成有利于政府招商引资的良好产业政策环境，促进区域产业均衡协调发展；最后，从标准适用范围的整个区域所形成或未来打造的主导产业链及产业层次梯度，定性化再次调整初步区域等级，适当归并等级相同或接近等级区，避免区域等别划分过多或过细。

4.3 控制指标设置

控制指标是产业用地标准落实的直接抓手，从指标种类、数值类型、指标数值3个方面设置控制指标，合理与否直接关系标准实施效果。总体来说，针对标准适用范围的不同层次，设置过程及依据有所差异。现仅对地方标准进行一般化设计。指标种类：（1）梳理国标及上级标准指标，建议适当减少指标数量，提取适合本标准范围的指标种类，不能完全照搬上级指标体系；（2）结合地方土地利用及产业发展特色，参考类似区域产业用地标准及标准适用范围内相关部门的标准，鼓励新增指标种类，丰富指标结构体系，达到紧密结合地方实际的宗旨。数值类型：（1）结合指标种类的内涵及作用，选择需要设置数值类型的指标种类，设置诸如均值、推荐值、上限值、下限值等数值类型；（2）结合区域产业发展及招商引资，加之行业发展多样化特征，增减不同行业类型对应数值类型。指标数值，根据指标种类对应数值类型，结合不同类型产业项目在初期建设，中期发展，后期稳定等运行阶段，度量区域土地利用与产业发展现状情况及预估未来趋势，参照其他类似区域标准指标数值加以综合确定。

4.4 执行部门联动

编制及实施产业用地标准，不仅涉及国土、产业等直接部门，特别是基于用地调控与产业引导下的地方标准，牵涉相关部门较多。“三分编制，七分实施”形象概括了标准实施的重要性。为了提高执行力度，应由标准适用范围的人民政府牵头颁布并实施，以国土管理、发改委、产业等三个行政部门为主导，联动城建、环保、税务部门，协调工商、招商、监察部门，探索建立标准执行工作统一管理、上下联动、机动快速、信息畅通的执行工作新机制。在标准修订阶段，将标准的每项执行内容明确落实到具体部门，加大部门协调力度，明确各自职责，形成部门合力，避免多头管理，形成高效、合理的标准执行部门结构。

5 结论与讨论

（1）本文系统梳理了中国地方产业用地标准现状，剖析标准特征，探究现行标准存在的行业分类依据有失妥当、分区等级划分依据不足、指标合理性有待斟酌、标准执行部门单一等问题。（2）分析提出社会经济发展背景、土地资源管理职责的转变可作为标准两大战略需求，进一步厘清地方标准改进的总体思路，提炼用地调控和产业引导作为标准的双重目标导向。（3）结合当前中国地方产业用地标准存在的问题，针对行业类型归整、区域等级划分、控制指标设置、执行部门联动4项关键技术，进行初步框架设计，为未来标准制修订提供理论指导及技术支撑。

中国产业用地标准起步较晚，需要加大产业用地标准研究力度，夯实编制及实施的基础理论：（1）重新梳理定位国家、省、市、县等不同层级标准，研究如何形成上下兼顾、错位协调的有机衔接机制；（2）制定地方标准的规范、指南或规程，重点研究行业类型归整、区域等级划分、控制指标设置等关键技术的具体操作流程，规范指导地方标准编制；（3）研究建立完善的标准执行部门运行机制，研究指导标准内容落实到具体执行环节，真正做到标准有部门可执行、产业项目有标准可依据。

（References）：

［1］丰雷，魏丽，蒋妍. 论土地要素对中国经济增长的贡献［J］. 中国土地科学，2008，22 （12）：4-10.

［2］李明月，胡竹枝. 土地要素对经济增长贡献的实证分析——以上海市为例［J］. 软科学，2005，19 （6）：21-23.

［3］刘新卫，张定祥，陈百明. 快速城镇化过程中的中国城镇土地利用特征［J］. 地理学报，2008，63（3）：301-310.

［4］吴宏安，蒋建军，张海龙，等. 西安地区城镇扩展及其生态环境效应研究［J］. 自然资源学报，2006，21（2）：311-318.

［5］赵民，汪军. 重构我国城市规划建设用地标准及控制体系的探讨［J］. 城市规划学刊，2007，（6）：29-35.

［6］黄明华，敬博. 因时制宜，因地制宜——对城市规划建设用地标准及控制思路的思考［J］. 规划师，2010，26 （4）：58-66.

［7］范军勇. “善事”之“利器”？——产业用地标准实效探讨［J］. 城市规划，2008，32 （3）：50-55.

［8］沪投资办厂有了用地标准 上海产业用地指南出台［EB/OL］. http://finance.sina.com.cn，2004-09-24.

［9］刘伟，张辉，黄泽华. 中国产业结构高度与工业化进程和地区差异的考察［J］. 经济学动态，2008，（11）：4-8.

［10］丛明珠，葛石冰，王仲智. 基于区域战略的江苏省土地统筹利用分区研究［J］. 中国土地科学，2010，24（10）：15-19.

［11］党国英. 土地制度改革要坚持用途管制［J］. 中国土地，2010，（6）：18-21.

（本文责编：仲济香）

Criteria of Industrial Land Supply at Local Level in China and Preliminary Study on Its Key Techniques

FAN Shu-ping1,2, ZHOU Jian-jun3, LIU You-zhao1, CHENG Jiu-miao4, ZHANG Hong-mei2, BAO Jie5
（1. College of Public Administration, Nanjing Agricultural University, Nanjing 210095, China; 2. Anhui Provincial Institute of Land Surveying and Planning, Hefei 230601, China; 3. Land Society of Anhui, Hefei 230601, China; 4. College of Territorial Resources and Tourism，Anhui Normal University，Wuhu 241000，China; 5. China Academy of Urban Planning and Design, Beijing 100044，China）

The purpose of this paper is to analyze the criteria of supplying industrial land at local level in China, design the overall framework of ameliorating the current criteria, and preliminarily study the key technical design. The study may provide theoretical guidance and technical support for the practical need. Research methods include theoretical analysis, literature exploring and comparative analysis. The results show that the existing criteria for industrial land supply at local level have some problems, such as classification basis is inappropriate, regional hierarchies are insufficient, indexes are unreasonable, and monitoring and enforcement are too narrow. The paperconcludes that four key technologies of the criteria of industrial land supply, including industry type attribute, regional hierarchy, control index set, and enforcement are discussed in the paper. The discussion may serve as the reference for the amelioration of the criteria at local level, emphasizing the two governmental goals of land use control and industrial selection.

land use; criteria of industrial land supply; key technical design; industry selection

F301.24

A

1001-8158（2014）08-0017-07

2013-07-12

2014-07-26

国土资源部公益性行业科研专项子课题“承接产业转移的区域土地利用空间分析技术研究”（201111010-02）。

范树平（1984-），男，安徽芜湖人，博士研究生，工程师。主要研究方向为土地利用与管理、区域产业用地分析与评价。E-mail: fansh-upingnm@126.com

周剑钧（1972-），男，安徽淮北人，硕士，工程师。主要研究方向为土地资源管理、土地利用与规划。E-mail: 392773711@qq.com