土地流转纠纷中的承包地互换机制：来自浙江C县经验的启示

汪吉庶，胡赛全，于晓虹

（1.清华大学社会科学学院，北京 100084；2. 清华大学经济管理学院，北京 100084）

土地流转纠纷中的承包地互换机制：来自浙江C县经验的启示

汪吉庶1，胡赛全2，于晓虹1

（1.清华大学社会科学学院，北京 100084；2. 清华大学经济管理学院，北京 100084）

研究目的：探究土地流转过程中出现纠纷的原因，并提供解决方案。研究方法：案例研究与理论分析。研究结果：土地流转纠纷的根本原因在于土地投入存在的资产专用性问题限制了承包户退出流转的自由，但在现行土地制度与法律制度下，保障承包户自由退出权的“政治保护逻辑”与尊重投资者权益的“契约保护逻辑”又构成了难以调和的矛盾。研究结论：承包地互换机制能够在满足承包户退出流转自由的同时，保护投资者不会遭受专用性投资损失，成为应对土地流转纠纷的一种有效解决方案。

土地制度；承包地互换；不完全契约；资产专用性；投资组合难题

1 前言

根据《中华人民共和国农村土地承包经营权流转管理办法》（下文称《流转办法》），土地流转是指土地承包户将土地经营权流转给其他农业经营主体使用，从而承包户获得固定收益或其他形式收益、受让方获得经营土地权限的一种特定经济行为，包括转包、租赁、互换、转让以及经营权入股等方式[1]。从有关土地流转的研究现状上看，学者更多关注于土地流转的发展现状、法律意义、制度限制、类型模式、市场化组织机制，以及对促进农业现代化发展的意义[2-5]，相反对土地流转过程中产生的具体纠纷问题和原因却关注较少[6-7]，其中对于纠纷解决方案的探讨更是凤毛麟角，且致力于法律解决方案[8]。

在具体实践中，土地流转这一有效的资源配置方式常常遇到纠纷障碍，它起因于如下一对矛盾：一方面投资者常常面临流转期限短、经营权占有不确定所造成的投资损失，同时还会遭遇承包户利用土地专用性设卡“敲竹杠”等问题，这些因素都影响其投资意愿；另一方面，当前承包户在各种类型的土地流转中所获得的收益通常都较低[9]，一旦承包户基于就业波动试图收回承包地时，就会面临来自投资者的压力和阻挠，这使得承包户面临着“退出流转”的障碍。对该困境的思考引发了本文的问题意识：首先，这样一对矛盾体现了怎样的理论问题，如何进行解释；其次，如何同时满足矛盾的两方面需求并最终解决这一矛盾。

2 土地流转纠纷原因的理论分析

2.1 土地流转契约：一种不完全契约

所谓不完全契约，是指缔约双方无法就未来可能出现的各种情形达成一种权变的、同时具备完备解决方案的契约[10-11]。很显然，几乎任何契约都无法回避根自于有限理性与投机行为的不确定性风险，然而，目前中国的法律规定却放大了土地流转契约中存在的不确定性。《流转办法》第14条规定：土地流转合同到期或者未到期由承包户依法收回承包土地时，受让方有权获得相应的补偿。具体补偿办法可以在土地流转合同中约定或双方通过协商解决。依据这一规定，土地流转合同在“未到期”的情况下，承包户可以依法收回承包土地，只不过承包户需要对受让方提供相应补偿。既然是“依法”的，那么该法律文本似乎赋予了承包户以决定自己承包地是否流转的绝对优先权限。在笔者的实地调研中，确实出现了有农民拿出该办法条例以争取收回承包权的现实案例。因此，承包户究竟是继续流转还是退出流转，只能取决于其对未来的主观预期和判断，这就使得契约的执行存在不可预见的偶然性，而这将导致投资者面临风险。

2.2 投资者的风险：专用性投资与敲竹杠

从资产专用性角度来看，地力培养、设施投入与土地形成了紧密的专属关系，相互构成“关系专用性资产”且体现为如下两种类型：一是肥料、设施所体现的“物质资产专用性”；二是土地自身的“场地专用性”[12]。由于规模农业生产需要“连片”的土地，因而每一户的承包地都因为投资者的“连片”需求而构成关系专用性资产任意承包户的退出实际上都是对投资者的损害。

专用性投资的存在导致了可挤占准租金引发事后机会主义的可能性[13]，具体表现为承包户以提高租金、寻求额外好处等方式来对投资者进行“敲竹杠”[6-7]。对于投资者而言，在事后剩余分割中的讨价还价地位会因为专用性投资而降低，而当这种风险始终存在时，投资者便无法做出有效率的专用性投资[19]。正因如此，投资者倾向于用长期契约替代短期契约[14]，具体表现为：（1）尽可能购买土地承包权以代替土地流转；（2）延长土地流转的租赁期限；（3）阻挠、限制承包户退出土地流转。在现实中，第三点则是最为常见的，然而，这一做法又使得承包户面临被套牢的风险。

2.3 承包户的风险：投资组合难题与套牢

库克在分析美国农业合作社时曾提出农业合作形态中普遍存在投资组合难题，即合作社入股成员缺少“退出”的自由、缺少合作社股权的可转让性和流动性。为此，成员们在自己土地上所享有的“剩余索取权”被绑定在了合作社既定的投资策略上，从而无法自主做出与自己风险偏好相匹配的投资组合[15]。在某种程度上，中国的土地流转也是一种合作情境，因此亦存在这种投资组合难题与套牢风险。现实中，承包户由于被限制退出流转，只能获得相应低租赁收益或低分红收益，这实际上损害了承包户的生存利益。毕竟，目前的流转收益如地租收益往往较低，远不可能达到自种的水平。

2.4 契约保护逻辑与政治保护逻辑的竞争

需要明确的是，土地流转的本质是土地与农村劳动力的共同流转，其中，土地向经营农业的外部投资者流转，而农民向城市劳动力就业市场流转，二者共同参与自由市场的交换。因此，在考察围绕土地流转纠纷潜在的风险状况时，也需要重视农村劳动力的市场就业风险，只有理解农村劳动力面临的市场就业风险，才能理解承包地对于农民的社会保障功能，也由此最终理解《流转办法》设置模糊空间的内在要义。

中国的土地使用规则是一个具有多个合法性声称的系统，即便是同一类型的土地纠纷，不同地区、不同时期、不同情境下的解决方式均不一致[16]。当然，导致这一“多重合法性”的根本起因在于集体土地产权不明晰的制度性障碍。之所以要设置如此复杂模糊的土地制度，与不同主体权益“正当性”之间的权衡不无关系，甚至可以说，这种模糊性是有意而为之的。在中国的土地制度语境中，各种类型的土地纠纷无非体现为以下三种不同权益正当性的竞争：（1）保护集体土地“非排他”的“共有财”内涵；（2）保护承包经营权的准产权内涵与承包户的“绝对优先权利”地位；（3）保护投资资本基于市场契约的获益权。

在不完全契约理论的发展脉络中，一派学者认为“法律干预”可以成为减少不完全契约所造成效率损失的有效手段[17]，当然，该理论模型成立的前提必须是以法律维护契约逻辑、实现契约双方利益最大化为前提。然而，中国法律本身却是模糊的，且体现的是一种政治保护逻辑——它体现为《流转办法》保护承包户在选择土地是否流转上绝对优先的权利地位。由于中国农村地区还未实现社会保障的城乡均等化，因此国家将会在一定时间内不断强调承包经营权对于农民的社会保障功能[18]，而这种功能的实现正是要以农民享有回归土地的绝对自由为前提。实际上，阿玛蒂亚·森在分析饥荒问题时所采用的“权利资格路径”可用来辩护这一政治意图，即必须通过国家社会保障系统来保证农民基于食物最低限度的交换权利资格，而市场机制并不能够提供这样的充分保证[19]。

当然，法律的偏向性并不保证现实博弈中都是以承包户的胜利而收尾。在具体的纠纷处理上，人们往往不是根据确定的法律规则辨认正当利益，而是允许“利益政治”进入法律过程——其本质是一种政治协调，通常力量大者对选择有影响力[16]。这种政治协调的后果是显而易见的：一方面，土地流转交易并不严格遵循“契约保护逻辑”，即承包户有充分的“政治”理由选择不合作并扛起“弱者的武器”；另一方面，出于经济绩效动机，基层政府与村集体都试图推动并极力保持土地流转，而这一做法背后的合法性辩护中，契约保护逻辑也同样具有正义的内涵。因此，当前土地流转纠纷中始终暗含着政治保护与经济绩效的双重逻辑竞争，使纠纷的解决过程陷入了“悖论”。

为此，面对这种近乎“悖论”的选择，本文的问题就在于：当出现土地流转纠纷时，是否有一种解决方案，既能满足政治保护逻辑，即保护承包户自由退出流转、选择自我经营的权利，同时也能够满足契约保护逻辑，即保证投资者不会因为承包户退出流转而造成专用性投资损失，也不会因为承包户的敲竹杠行为而造成额外的交易成本？

3 承包地互换：一种流动性的替代机制

3.1 来自浙江C县地区的实际解决方案

通过在浙江C县地区的实地调研，笔者发现当地所称的一种“承包地互换机制”能够有效满足两方面的需求，实现双方的共赢。C县地区推广土地流转较早，多以承包经营权租赁和入股形式实现，根据其数据，当地流转耕地面积占比46.6%，流转农户数占比则高达60.9%。然而，无论是以租赁还是入股形式实现的土地流转，均存在前文所讲的双方面的风险问题（表1）。一方面，承包经营权租赁年限过短、入股承包地不稳定常常是投资者面临的问题；另一方面，强制续租、入股承包地不提倡自由退股等现象则常常困扰着想收回土地的承包户。

表1 两种土地流转方式的对比Tab.1 The comparison between two kinds of land circulation

面对这一问题，当地政府与村集体提供了一种“承包地互换”的解决办法。因此在村集体的协调下，愿意进入流转的承包户土地，可以与试图退出流转的承包户土地进行互换。例如，原承包户A有两亩土地流转，且与其他流转土地连片，如果贸然退出流转，会遭到现有投资者反对。为不影响投资者继续经营，村集体可以向其他有参与土地流转意向的承包户发出通知。在此之后，假设承包户B愿意参与流转，则经A、B双方协商同意，B拿出自己相似地力的两亩承包地与A的两亩承包地进行互换。

一般而言，成功互换需要满足如下两个前提条件：首先是等值原则，所谓等值，即交换土地的综合估值是相等的。通常，土地估值主要包括地力、距离、面积这三个主要因素。熟悉当地土地分布情形的村干部会根据这些因素来综合确定“等值”条件下所对换的土地面积。其次是自愿原则，只有当退出流转与参与流转的承包户均同意的前提下，互换才可进行。村集体在此过程中只起到信息沟通作用，并无强制权限。为此，土地互换既保障了承包户退出流转的权利，也不会让投资者面临失去连片土地的经营风险，同时，还使得土地流转本身这一权利在村内实现了某种流动性。它突破了过往“四至明确”且不具流动性的承包地地权表现形态，属于一种向“确权不确地”方向发展的过渡形式。

然而，受制于以上原则，承包地互换机制因此也面临一些限制条件。首先，如果土地的微观状况存在巨大差异，例如距离远近不同、土壤质地存在差别，这会导致承包户之间无法很快就互换达成共识，导致互换的失败。其次，由于当前法律只允许土地承包权在村集体内部转让、互换，因此如果同村土地流转比例过高，则会出现退出流转的承包户无法找到互换对象的窘境。再次，不同村民的城市就业信息与流转意愿存在信息不对称村集体或其他形式土地流转中介难以寻找合适互换主体。最后，如果承包户坚持不互换承包地，而目前村集体又缺乏强制互换的权限，则流转终止所造成的风险依旧无法得到完全解决。

3.2 与其他4种解决方案的对比

为体现承包地互换方案的优势，笔者列举了浙江地区处理土地流转纠纷的其他4种方案以作对比：（1）强制或说服原承包户继续流转。在地方政绩利益的刺激下，该方案往往成为地方政府与村集体的优先选择。其中投资者的权益获得了保障，而承包户由于无法退出流转，丧失了实现自己“最优”资产投资组合策略的可能只能承受流转的低收益。（2）保护原承包户，默许其强行退出流转，给予或不给予投资方相关赔偿。在此，投资方承受相应专用性投资损失，承包户权益得以实现。（3）协调双方，建议投资者提高租金，或要求投资者给予承包户以额外好处。在这种情形中，对于投资者而言，承包户“敲竹杠”成功，但投资者的专用性投资没有完全浪费掉。对于承包户而言，这样的补偿机制则很可能远未达到自身的收益预期。然而抬升租金还会引发外部性问题，比如诱发其他承包户更多的敲竹杠行为，因此，在比较某一策略所产生的社会总产品时，必须考虑科斯意义上的其他社会成本。（4）转让承包地给其他愿意流转的农户。这一方案中，投资者的利益获得了完整的保护，承包户丧失承包权，获得土地转让收益。然而，这种方案势必是农户的最劣策略。

从比较不难发现，一、二、四方案都属于非合作零和博弈，即便是非零和博弈的方案三，也存在着隐忧的外部性问题。对比之下，承包地互换机制属最优策略。

3.3 作为一种流动性的替代机制

很显然，倘若土地的流转合作不能严格执行契约，或不能保证契约的长期化时，农业稳定的规模化发展则无从展开。这一逻辑在美国的农业合作情境中同样适用。由于存在土地使用者与投资者之间的模糊产权问题，各方针对剩余索取权、控制权分配的不同意见，引发不同程度的投资组合难题、视野狭隘难题[15]。所谓投资组合难题，即因为缺少土地的可转让性、流动性以及增值机制，阻碍了成员安排自己土地资产投资组合的自由。而视野狭隘难题则是由于缺少剩余索取权交易所带来的股权流动性或增值机会，因此合作社成员的贴现率较高，这使得合作社不得不面临“重分红、轻投资”的短视现象[15]。这其中土地投入存在资产专用性问题是其原因。因此，无论土地私有化与否，任何基于土地合作的契约都不可能事先承诺这种流动自由，甚至还会在事先的契约中限制这种自由。

不过，库克在其关于美国农村合作社的新制度主义设想的论文中，却提供了一种基于产权视角的解决方案。区别于将合作社逐步转变为投资者所有企业，增值市场型合作机制强调的是针对土地的剩余索取权的转让机制，类似于股权交易的二级市场，即投资者依然保留合作的土地，但是享有剩余索取权的成员通过市场交易机制发生了新旧替换。此方案被称为“增值市场型合作机制”[15]，在20世纪90年代迅速成为美国合作模式的一种新的制度尝试，该方案的显著特点就是引入了土地权属，或者说土地剩余索取权的交易流动性。

然而，这种增值市场型交易机制在中国的情境下无法实施。首先，当前土地流转后的剩余收益较低，转让交易并不会带来可观的增值空间。更重要的是，根据《流转办法》第35条规定，转让后原土地承包关系自行终止，原承包方承包期内的土地承包经营权部分或全部灭失。这意味着原承包户若选择转让，就等同于放弃承包权。这对于农民而言绝非优先选项，同时也与优先保护农民生存权的政治前提存在内涵上的背离。因此，与纯粹市场机制下解决方案相比，中国土地流转纠纷的方案所面临的结构限制是不一样的，这使得“增值交易”机制目前还难以成为主流的解决方案，但承包地互换机制在性质上已十分接近，形成了一种实现剩余索取权流动性的替代机制，即土地剩余索取权的享有对象用“互换”方式进行了替换。

4 承包地互换的政策意义与限制情境

首先，承包地互换机制与家庭承包责任制较为匹配。由于村集体为土地所有者，因此在不损害各方利益的前提下，村集体有权根据实际情况对承包地进行协调置换。相反，如果开放为土地私有制，在产权被严格界定的前提下，这种做法则不可能实行，取而代之的则是二级市场交易机制，即转让。当然，前文已经解释了转让承包地并不利于保障现有阶段农民的生存权。

其次，承包地互换机制提供了农业劳动力向二三产业流转的“微调”机制。随着二三产业的发展，农业劳动力的“流出”趋势几乎不可逆，土地流转总体规模也会越来越大。然而，基于二三产业存在市场波动的风险，因此至少在个体层面存在着进城农民“回流”的可能。在此情况下，承包地互换机制实际上相当于给了“回流”农民以回旋的余地。

再次，承包地互换机制可延伸发展为一种“去空间定位”的土地确权流转模式。根据2014年中央文件表述：农村土地承包经营权确权登记颁证工作……可以确权确地，也可以确权确股不确地①新华社.关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见，2014-01-19。。这实际上就已经给承包地的“去空间定位”提供了政策依据。实际上，当前许多地区发展出来的土地流转制度创新都是在“承包地互换”逻辑基础上发展出的高级形式，例如浙江德清县的“股票田”机制、浙江绍兴的土地信托合作社机制[4]，都属于一种“定量不定位、定权不定地”的特殊地权模式。

总之，在城镇化迅速推进的今天，尽管农户兼业的现象愈发突出、土地流转大趋势不可逆转，但是，在公共服务并未完全实现城乡均等化的情况下，面临城镇就业风险的农民则必须享有“回归土地”的充分自由。为此承包地的政治保护功能是当前农村政策不能放弃的底线。在此前提下，面对土地流转纠纷，承包地互换机制不失为一种两全其美之策，它在保护了承包户权利的同时，也保护了投资者的利益不受到严重损害，最终使得土地实现健康、稳定的规模化流转。

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（本文责编：郎海鸥

Contracted Land Interchange Mechanism in Land Circulation Disputes: An Implication from the Experiences of County C in Zhejiang Province

WANG Ji-shu1, HU Sai-quan2, YU Xiao-hong1
（1. School of Social Sciences, Tsinghua University, Beijing 100084, China; 2. School of Economics and Management, Tsinghua University, Beijing100084, China）

Given the dispute of land circulation contract always renders the existing land circulation arrangements unstable, this paper aims to explain the cause behind this kind of dispute and provide a solution. It is argued in this paper that the critical issue is that asset specificity restricts contractors' freedom of withdrawing land circulation. Yet in the current land administrative system and legal system, there is an irreconcilable conflict between the “logic of political protection” guaranteeing contractors' freedom of withdrawing land circulation and the “logic of contract protection”securing investors' interests. Based on case studies and theoretical analysis, this paper finds that contracted land interchange mechanism guarantees contractors' freedom of withdrawing land circulation while protecting investors from the specific investment losses, and thus is an effective solution to land circulation disputes.

land institution; contracted land interchange; incomplete contract; asset specificity; portfolio problem

F301.2

A

1001-8158（2014）12-0010-06

2014-05-14

2014-10-16

基层治理创新实践与经验项目课题（51705001）。

汪吉庶（1988-），男，湖北鄂州人，博士研究生。主要研究方向为地方治理理论与政策、农村治理与土地问题。E-mail: wangjishu007@163.com