耕地保护经济补偿政策的初期效应评估——东、西部地区的实证及比较

余亮亮，蔡银莺

（华中农业大学公共管理学院，湖北 武汉 430070）

耕地保护经济补偿政策的初期效应评估
——东、西部地区的实证及比较

余亮亮，蔡银莺

（华中农业大学公共管理学院，湖北 武汉 430070）

研究目的：评估东、西部地区耕地保护经济补偿政策的初期实施效应及其差异性。研究方法：模糊数学方法，对比分析方法。研究结果：（1）补偿政策实施后东、西部地区农户参与耕地保护的整体绩效从0.500分别上升到0.510、0.540，西部地区的实施效应略优于东部，但总体上补偿政策对两个地区耕地保护的贡献均不突出，有提升的空间；（2）东部地区在耕地质量保护和耕地生态管护上的隶属度分别增加0.016和0.070，在耕地数量保护和提高农民农业生产积极性上的隶属度却减少了0.020和0.011，说明耕地保护补偿政策对东部地区耕地质量保护和耕地生态管护效果较显著，而对耕地数量保护和提高农民农业生产积极性影响不大；（3）西部地区耕地数量保护和农民农业生产积极性的隶属度分别增加0.117和0.113，而耕地质量保护和耕地生态管护的隶属度分别减少0.016和0.024，表明耕地保护补偿政策促进西部地区耕地数量保护，提高农民农业生产的积极性，而耕地质量和农田生态环境问题仍未得到有效缓解。研究结论：补偿政策在经济发展水平不同的东、西部地区均遭到不同程度的效率损失，为提高耕地保护补偿政策的绩效，应根据不同地区经济发展水平和区域特点，实行差别化的补偿方式。

土地制度；耕地保护；经济补偿；实施效应；模糊数学

1 引言

国外对耕地保护服务付费的研究和实践由来已久，且日趋完善。实践中，通常把耕地保护补偿合并到农业补贴中，并逐渐融入环境保护的目标。例如，美国从早期的保护地储备项目（CRP）、湿地保护项目（WRP）到近期的环境质量激励项目（EQIP），通过向生产者提供改善农田生态环境的资金支持、技术帮助和成本补助，促进农业环境目标的实现；欧洲的共同农业政策（CAP）以直接对农民提供现金补贴的方式，制定相应的农田生态环境保护方案，以实现农业发展和环境保护的双赢。研究上的重点主要关注农户参与农业环境补贴的意愿以及农业环境政策的实施绩效。Defrancesco等利用两个多项式模型对意大利北部农户参与农业环境政策决策过程的基本原理进行分析后，发现拥有劳动密集型农业种植和高度依赖农业收入的家庭不愿意参与农业环境激励项目，而之前有过环境保护经历、易于接受环境友好型农业生产方式和补偿标准能够涵盖额外成本支出则有助于农户保护农田生态环境[1]。Mishra等认为资金流动性和债务偿还能力对农户参与CRP或EQIP有消极意义而能否有效使用互联网则对农户参与农业环境政策有重要影响[2]。Chang等利用美国农户调查数据，检验CRP项目对家庭福利的影响，实证研究表明CRP项目对家庭经济福祉的影响表现为不同收入和消费情况的分布，对处于较低百分位的家庭，参与CRP项目意味着家庭通常有较高的消费，而收入和储蓄则较低[3]。

国内学术界对耕地保护的认知和研究有两条线贯穿始终。第一条为什么是耕地保护或保护耕地什么。耕地是重要的人工生态系统，除了具有为人类提供食物、纤维等实物性产品的功能外，还具有涵养水源、净化空气、提供开敞空间以及休闲娱乐等生态服务功能，以及维护社会稳定、保障国家粮食安全等社会功能。由此中国对耕地保护的认识经历了从数量保护、数量和质量保护并重再到数量、质量保护和生态管护并举的发展过程。第二条为对耕地保护的外部性进行经济补偿。大量学者在耕地保护的外部效益测算[4-5]、耕地保护经济补偿标准[6-7]、耕地保护补偿模式[8-9]等方面做了卓有成效的研究。随着从这两个维度围绕耕地保护的理论研究不断向前推进，全社会对耕地的多功能性和耕地保护行为进行经济补偿达成了共识。因此，近年来，国内一些发达地区和城市积极探索耕地保护经济补偿的实践方式，如成都市、上海市及广东省等，相继以耕地保护基金或农田生态补偿的形式直接对农民保护耕地发放200—500元/亩不等的现金补贴。国家实施耕地保护补偿政策主要有三个目的：（1）增加农民农业收入。直接给农民发放现金补贴，无疑提高了农民种田的经济收入。（2）保护耕地。如前所述，要维持耕地面积不减少、确保耕地用途不改变、确保耕地质量不降低以及改善农田生态环境。（3）调动农民农业生产的积极性。由于耕地保护补偿在国内处于探索阶段，受实践期限较短的影响，目前关于耕地保护经济补偿实施效应及区域差异的研究尚属空白。因此，本文选取在全国率先探索农田生态补偿和耕地保护基金的上海市闵行区、江苏省张家港市和四川省成都市为东、西部地区的典型代表，从补偿政策对保护耕地和调动农民农业生产积极性的影响出发，评估东、西部地区实施耕地保护经济补偿政策的初期效应及区域差异，以期为在全国推行和完善耕地保护经济补偿政策提供参考依据。

2 研究区概况与数据获取

2.1 研究区域概况

上海市闵行区于2008年7月建立专项扶持资金，对全区规划落地的基本农田进行生态补偿。从2008—2011年，基本农田保护补偿标准逐年提高，分别为每年每亩300元、450元、600元和800元。其中，2011年基本农田生态补偿标准800元/亩中，300元/亩补贴用于村社区公共服务支出，500元/亩全部直接补贴给农民。2010年7月苏州市将基本农田与水源地、生态湿地、生态公益林等一起纳入生态的范畴，建立耕地保护专项资金，补偿标准根据家庭承包耕地面积，按不低于400元/亩的标准予以生态补偿。成都市于2008年提出建立耕地保护补偿机制，对成都市范围内拥有土地承包经营权并承担耕地保护责任的农户，按基本农田和一般耕地分别为每年400元/亩和300元/亩的标准给予补贴，并规定有相应增长机制。

2.2 问卷设计和抽样调查

从国家实施耕地保护补偿政策的目的出发，主要围绕耕地保护效果和是否调动农民农业生产积极性进行问卷设计。调查内容包括：（1）受访农户的基本特征（表1）。包括受访者的性别、年龄、教育程度、是否为村干部等。（2）耕地保护补偿政策的实施效应。本文从农民对耕地数量保护、质量保护、生态管护及提高农业生产积极性响应的变化进行指标设计（表2），以此来评判耕地保护补偿政策的成效。本文采用李克特（Likert）量表的5级测量态度作为评价标准，把问卷中农户在补偿政策实施后，对耕地保护的三个维度和农业生产积极性认知和行动能力的变化，分为“极大变差”、“略有变差”、“基本不变”、“略有增强”和“较大增强”5个级别，分别赋值为1、2、3、4、5，而补偿政策实施前的状态设定为3。

2012年7—8月课题组采取半结构访谈与随机抽样相结合的方法，在张家港市和闵行区3个镇的39个村庄实地调研，回收有效问卷194份。2013年1月课题组采取同样的方法和问卷，在成都市3个镇的18个村庄实地调研，回收有效问卷222份。数据处理前，分别对两次调研问卷的信度和效度进行检验，Cronbach’s α系数均大于0.7，KMO值均大于0.8，巴特利球度检验P值小于1%，从而证明问卷具有较高的可信度和良好的结构效度，调研数据能准确反映受访农户的真实特征。

2.3 样本特征

表1显示了东、西部调研地点被访对象的基本情况。从数据分布来看，两处调研地区受访农户在性别构成、年龄分布、受教育程度和是否当过村干部上情况基本一致，在户均承包地面积和家庭年收入上具有显著差异，表现为西部地区户均承包地面积大于东部地区，而家庭年收入远远小于东部地区，符合东、西部目前的现实情况。调研样本在保证具有充分代表性及区域差异的前提下，也实现了其他社会经济特征的基本一致，如性别构成、年龄分布等，数据获取的科学性为评估东、西部地区耕地保护补偿政策的初效应及其差异打下了坚实基础。

表1 调研区域受访农户的基本特征分析Tab.1 Main characteristics of the farmers in the survey region

3 研究方法

效应或绩效的测度具有模糊性，无法被精确地界定清楚，模糊数学的出现为该问题的解决提供了全新的视角。本文根据具体研究内容，使用模糊数学方法评估东、西部地区耕地保护补偿政策的实施成效及区域差异。具体步骤如下：

（1）模糊函数设定。将耕地保护补偿政策的实施效果设定为模糊集X，其中子集W表示补偿政策实施前后的耕地保护变化状况，那么第n个农户对耕地保护认知和行动能力的变化函数为Wn= {x，μw（x）}，其中x∈X，μw（x）则是X对W的隶属度，μw（x）∈［0，1］。一般认为隶属度越接近1，则表示耕地保护补偿政策的实施效果越好；隶属度越接近0，则表示实施效果越差。

当指标值为虚拟定性变量时，隶属函数为：

（3）指标的加总。在得到耕地保护补偿实施效果初级指标隶属度的基础上，需要进一步将隶属度汇总成一个综合指标，这就涉及指标权重问题，这是运用模糊数学方法的又一关键[10-12]。根据本研究耕地保护补偿政策实施绩效的特点，权重的确定必须符合以下3个前提假设：评价指标值单调变化时，绩效值随之单调变化；指标之间互相不可替代；指标值增大时，其权重值随之减小，这样隶属度较小的指标可以得到更多的关注。Cheli等[13]提出的权重确定公式满足以上条件：

将各初级指标隶属度加权汇总成各目标层的隶属度：

再将各目标层的隶属度汇总成耕地保护补偿政策的整体绩效：

表2 补偿政策实施前后耕地保护状况的模糊评价指数Tab. 2 Fuzzy evaluation of farmland protection before and after economic compensation

4 耕地保护补偿政策的实施效应分析

采用模糊数学方法，测算耕地保护补偿政策实施前后，东、西部地区农户对耕地保护和提高农业生产积极性认知和行动能力的变化，根据需要，假定补偿政策实施前两个地区的总模糊指数和各具体指标的隶属度均为0.500，因为此数值没有实际意义，只是用来和补偿政策实施后各指标隶属度的变化作比较。如表2，补偿政策实施后，东、西部地区农户的耕地保护整体绩效从0.500分别上升到0.510、0.540，分别增加了0.010和0.040，补偿政策在西部地区的实施效应略优于东部，但是补偿政策对两个地区耕地保护的贡献均不突出，补偿政策有提升耕地保护绩效的空间。从各分项方面来看（表2），东部地区农户在耕地质量保护和耕地生态管护上比以前有所进步，在耕地数量保护和农业生产积极性提高上比以前有所减弱，而西部地区正好相反，农户在耕地数量保护和农业生产积极性提高上的隶属度有所上升，在耕地质量保护和耕地生态管护上的隶属度有所下降，由此可见，补偿政策在经济发展水平不同的东、西部均遭到不同程度的效率损失。以下分别从耕地保护的三个维度和提高农民农业生产积极性及具体指标的隶属度变化情况进行分析。

（1）耕地数量保护。中国是人口大国，粮食安全问题关系社会稳定，只有保证足够数量的耕地，粮食安全才有可能得到保障，因此，耕地数量保护显得尤为重要。东部地区耕地数量保护的隶属度有所下降，由补偿政策实施前的0.500下降到补偿政策实施后的0.480。从两个具体指标来看，维持农田面积不减少和确保农田用途不改变的隶属度由补偿政策实施前的0.500分别下降到0.473、0.487，这表明农田生态补偿政策实施后，东部地区农户仍存在乱占耕地、擅自调整农业种植结构等违反《基本农田保护条例》的行为。实地调研中发现东部地区有些村集体在耕地上集资建造商品房或工业厂房用于出租，有些农户为提高经济效益把耕地改造成果园或挖成鱼塘养鱼，这与上面的分析相符，这就要求东部地区在以后的农田生态补偿政策中要强化对耕地的数量保护。耕地保护经济补偿促进了西部地区的耕地数量保护，隶属度由0.500上升到0.671，增加了0.171，维持农田面积不减少和确保农田用途不改变的隶属度由补偿政策实施前的0.500分别上升到补偿政策实施后的0.668 0.675，这表明耕地保护补偿对西部地区的耕地数量保护效果显著。

（2）耕地质量保护。耕地质量的优劣直接关系农地的产出效率和农产品品质的高低，在保证有足够数量耕地的同时，也要加强对耕地质量的保护。东部地区耕地质量保护从整体来看，由补偿政策实施前的0.500增加到补偿政策实施后的0.516，有0.016的增长。其中，确保基本农田质量不降低的隶属度增加了0.014，提高农田质量积极性的隶属度增加了0.018，表明农田生态补偿政策提高了东部地区农户耕地质量保护的积极性。西部地区耕地质量保护的隶属度下降0.016，确保基本农田质量不降低和提高农田质量积极性的隶属度分别下降了0.001和0.030，显示出耕地保护经济补偿并未有促进西部地区耕地质量的提高，在以后的补偿政策中，应着重关注耕地质量的保护。

（3）耕地生态管护。耕地不仅是人们赖以生存和发展的物质基础，还是重要的生态屏障及生物栖息地。第三轮全国土地利用总体规划要求突出耕地作为生态屏障的重要功能，在城乡用地布局中，将大面积连片基本农田和优质耕地作为绿心、绿带的重要组成部分。然而，随着中国传统农业被逐渐改造成依靠化肥、农药来保障产量持续增长的现代农业，农业面源污染加剧，导致农田生态环境不断恶化和农产品安全事件频发，农田生态环境的改善刻不容缓。东部地区耕地生态管护的隶属度由原来的0.500上升到现在的0.570，增加了0.070。其中，减少化肥、农药和农膜不合理使用状况由原来的0.500上升到现在的0.576，增加了0.076；改善农田生态环境状况由原来的0.500上升到现在的0.564，增加了0.064。补偿政策的实施促进了东部地区农田生态环境的改善。西部地区耕地生态管护的隶属度由原来的0.500下降到现在的0.476，减少了0.024。其中，减少化肥、农药和农膜不合理使用状况由原来的0.500下降到现在的0.459，减少了0.041；改善农田生态环境状况由原来的0.500下降到现在的0.497，减少了0.003。补偿政策的实施并没有对西部地区耕地生态环境的改善作出贡献，反而，补偿政策实施后，西部地区过量施用化肥、农药行为进一步恶化，在调研中发现，农户认为补偿标准过低，不足以弥补因减少化学肥料施用所导致的产量损失。在以后的耕地保护工作中，西部地区应注意耕地生态环境的改善。

（4）农业生产积极性。随着工业化、城镇化的快速推进，农业生产比较效益低下问题不断凸显，农村中青壮年劳动力逐渐转移到经济效益较高的二、三产业，中国农业生产面临后继无人的尴尬境地，耕地保护经济补偿除了要保护耕地外，还有一个重要目的就是提高农民农业生产的积极性。东部地区农民的农业生产积极性隶属度由补偿政策实施前的0.500下降到补偿政策实施后的0.489，减少了0.011。其中，维护农田水利、道路等基础设施的积极性下降到0.454，减少了0.046；农业机械等生产投入的积极性下降到0.459，减少了0.041；促进农户粮食增产积极性的隶属度上升到了0.582，增加了0.082。数据分析表明，补偿政策并未提高东部地区农户农业生产的积极性，原因可能为：补偿标准过低，而东部地区农户农业生产的机会成本较大。西部地区农民的整体农业生产积极性隶属度由补偿政策实施前的0.500上升到补偿政策实施后的0.613，增加了0.113。其中，维护农田水利、道路等基础设施的积极性上升到0.617，增加了0.117；农业机械等生产投入的积极性上升到0.601，增加了0.101；促进农户粮食增产积极性的隶属度上升到了0.622，增加了0.122，表明耕地保护补偿政策的实施提高了西部地区农户农业生产的积极性，促进了农户农业机械等固定资本的投入。

5 结论与讨论

5.1 结论

（1）补偿政策实施后，东、西部地区农户参与耕地保护的整体绩效从0.500分别上升到0.510和0.540，分别增加了0.010和0.040，补偿政策在西部地区的实施效应略优于东部，但是补偿政策对两个地区耕地保护的贡献均不突出，有提升的空间。

（2）补偿政策实施后，东部地区在耕地质量保护和耕地生态管护上的隶属度分别增加了0.016和0.070，而在耕地数量保护和提高农民农业生产积极性上的隶属度却减少了0.020和0.011。说明耕地保护补偿政策对东部地区耕地质量保护和耕地生态管护效果显著，而对耕地数量保护和提高农民农业生产积极性影响不大，仍存在乱占耕地、种树改塘等违反《基本农田保护条例》的行为，农户对农地固定资本的投入仍不理想。

（3）西部地区耕地数量保护和农业生产积极性的隶属度由补偿政策实施前的0.500分别上升到补偿政策实施后的0.617和0.613，分别增加了0.117和0.113，而耕地质量保护和耕地生态管护的隶属度由补偿政策实施前的0.500分别下降到补偿政策实施后的0.484和0.476，分别减少了0.016和0.024，表明耕地保护补偿政策促进了西部地区耕地数量保护，提高了农民农业生产的积极性，而耕地质量和农田生态环境问题仍未得到有效缓解。

5.2 讨论

（1）中国耕地保护经济补偿经历了从理论到具体实践探索的过程，目前政策对提高农民参与耕地保护积极性有一定的意义，但仍有限。耕地保护年均200—500元/亩的单一货币补偿抵挡不了东部地区农地非农化巨大经济利益的诱惑，也弥补不了西部地区减少过度化肥、农药施用后农产品减产的损失，因此，补偿政策在经济发展水平不同的东、西部地区均遭到不同程度的效率损失。为提高耕地保护补偿政策的绩效，应根据不同地区经济发展水平和区域特点，实行差别化的补偿方式。东部地区在提高耕地保护补偿标准的同时，政府应通过采取一些扶持性政策，如对采取环境友好型农业生产方式的农户进行食品安全认证服务或开拓有机农产品交易市场，使环境友好型农产品的一部分外部效益能在市场上得以体现，提高农户耕地数量保护和农业生产的积极性。西部地区应对农户采取现金补贴和技术补贴相结合的方式，因为在减少化肥、农药施用后，既要维持原有产量，又要改善农田生态环境，这对农户的技术能力和管理水平都有较高的要求，农户只有掌握提高化肥、农药利用率和减少污染物流失的技术后，才能实现农作物产量不减产、农田生态环境有改善的双重目标，因此，技术补偿显得尤为重要。

（2）由于目前从农户角度开展耕地保护经济补偿政策绩效评价的研究较少，可供借鉴的文献有限，因此文中针对耕地数量保护、耕地质量保护、耕地生态管护和农户农业生产积极性选取的评价指标体系只是探讨性的，有待今后进一步的完善。

（3）目前实施耕地保护经济补偿的地区主要有西部的成都，东部的上海、苏州以及广州，仅以上海市闵行区、苏州张家港市和成都市为例证和代表，分析耕地保护经济补偿在东、西部地区的实施效应及差异，研究区域仍有待增加以增强研究结论的可靠性。

（References）：

［1］Defrancesco, E., Gatto, P., Runge, F., et al. Factors affecting farmers' participation in agri-environmental measures： A northern Italian perspective［J］. Journal of Agricultural Economics, 2008, 59（1）： 114-131.

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［3］Chang, H.-H., Lambert, D. M., Mishra, A. K. Does participation in the conservation reserve program impact the economic well-being of farm households? ［J］. Agricultural Economics, 2008, 38（2）：201-212.

［4］江冲,金建君,李论. 基于CVM的耕地资源保护非市场价值研究——以浙江省温岭市为例［J］. 资源科学，2011，33（10）1955-1961.

［5］王冬银，杨庆媛，何涛.重庆市耕地资源非市场价值估算［J］. 中国土地科学，2013，27（10）：76-82.

［6］雍新琴，张安录.基于粮食安全的耕地保护补偿标准探讨［J］. 资源科学，2012，34（4）：749-757.

［7］陈秧分，刘彦随，李裕瑞.基于农户生产决策视角的耕地保护经济补偿标准测算［J］. 中国土地科学，2010，24（4）：4-8，31.

［8］周小平，宋丽洁，柴铎，等.区域耕地保护补偿分区实证研究［J］. 经济地理，2010，30（9）：1546-1551.

［9］赵凯. 论“三级三循环”耕地保护利益补偿模式的构建［J］. 中国人口·资源与环境，2012，22（7）：120-126.

［10］高进云，乔荣锋，张安录.农地城市流转前后农户福利变化的模糊评价——基于森的可行能力理论［J］. 管理世界，2007，（6）45-55.

［11］袁方，蔡银莺.城市近郊被征地农民的福利变化测度——以武汉市江夏区五里界镇为实证［J］. 资源科学，2012，34（3）：449 -458.

［12］赵京，杨钢桥，徐玉婷. 湖北省农地整理对农户福利的影响研究［J］. 资源科学，2014，36（3）：446-453.

［13］Cheli, B., Lemmi, A. A totally fuzzy and relative approach to the multidimensional analysis of poverty［J］. Economic Notes, 1995，24（1）：115-133.

（本文责编：郎海鸥）

Assessing the Effect of Economic Compensation for Farmland Protection Policy: An Empirical Research and Comparison of the Eastern and Western Regions of China

YU Liang-liang，CAI Yin-ying
（College of Public Administration, Huazhong Agricultural University, Wuhan 430070, China）

The aim of this paper is to assess and compare the effects of economic compensation for farmland protection policy in the east and the west regions of China. Method employed is fuzzy math and comparative analysis. The results indicate that 1） after the implementation of the compensation policy, the overall performance of farmland protection rose to 0.510 and 0.540 from 0.500 in the east and the west, respectively. The effect of compensation policy in easternregion was better than that in western region. However, the compensation policy for the two regions did not make great contribution to the farmland protection and more could be done to improve the situation. 2） In the east, the fuzzy indexes about the quality protection and the ecological conservation of farmland increased by 0.016 and 0.070, respectively, but the fuzzy indexes about the quantity protection of farmland and the enthusiasm of agricultural production decreased by 0.020 and 0.011, respectively. The compensation policy improved the quality protection and the ecological conservation of farmland notably, but it did not affect much the quantity protection of farmland and the enthusiasm of agricultural production. 3） In the west, the fuzzy indexes about the quantity protection of farmland and the enthusiasm of agricultural production increased by 0.117 and 0.113, respectively, but the fuzzy indexes about the quality protection and the ecological conservation of farmland decreased by 0.016 and 0.024, respectively. The compensation policy improved the quantity protection of farmland and the enthusiasm of agricultural production, but the problem of the quality protection and ecological environment of farmland had not been alleviated effectively. It is concluded that the compensation policy varies degrees of efficiency loss in eastern and western regions with different levels of economic development. Therefore, to promote the efficiency of the compensation policy, farmers in different areas should enjoy a different compensation mode according to the levels of economic development and regional particularities of different regions.

land institution; farmland protection; economic compensation; the implementation of the effect; fuzzy math

F321.1

A

1001-8158（2014）12-0016-08

2014-04-01

2014-06-16

国家自然科学基金（41371519）；国家社会科学基金（09CJY021）；中国博士后科学基金（20110491160）；中央高校基本科研业务费专项资金（2011PY008）；华中农业大学“人文社会学科优秀青年人才培养计划”资助课题。

余亮亮（1989-），男，河南驻马店人，博士研究生。主要研究方向为土地资源经济与管理。E-mail: yuliangliang90@163.com

蔡银莺（1979-），女，广东潮州人，副教授，博士生导师。主要研究方向土地资源经济与管理。E-mail: caiyinying@mail.hzau.edu.cn