美国碳市场建设及对我国的启示

刘海燕+郑爽

摘要：对美国区域碳市场建设过程进行了回顾和梳理，介绍了美国酸雨计划、区域温室气体减排计划和加州碳市场的最新进展和主要经验，并从机制建设、配额分配方法设计、数据质量控制等方面对我国碳市场建设提出了相关建议。

关键词：碳市场 RGGI 加州碳市场

美国在20世纪90年代即开始采用“上限—贸易”制度控制国内SO2污染物排放，后陆续将臭氧、PM2.5以及CO2列为管制气体。目前，美国已形成包括区域温室气体减排计划（RGGI）、加州碳市场等在内的区域碳交易体系市场，在制度设计、配额分配、排放量测量报告和核查（MRV）等方面具有值得我国借鉴的经验。

一、 酸雨计划

1995年，美国环保局授权执行酸雨计划，为SO2设计了“上限—贸易”制度，SO2排放总量目标为在1980年排放水平基础上降低1000万短吨，分两阶段实施：1995—1999年减排500万短吨，纳入中西部和东部21个州的高排放燃煤电厂，包括445台发电机组；2000年以后再减排500万短吨，纳入全国25MW以上全部电厂，包括约2000台机组。2010年后，SO2总量目标调整为每年895万短吨。

酸雨计划实施后，电力企业积极采取措施，安装脱硫脱硝设备，使用低硫煤、天然气、可再生能源发电等，降低污染物排放。2012年美国电厂SO2和NOx排放较2000年分别减少了70%和67%，降水PH值大幅降低。

酸雨计划在大幅降低美国污染物排放、改善环境同时，也为国内开展碳减排积累了丰富的政策设计经验，最重要的是为电力企业建立了连续在线监测能力（CEMS）和设备，形成连续多年、可靠的排放数据统计和分析基础，为制定环境政策提供了坚实的技术支撑。2009年美国立法建立联邦温室气体强制报告制度，将排放量大于25000tCO2e的工厂纳入报告范围，覆盖六种温室气体，涉及41种排放源，占全国85%—90%的排放。该制度要求重点工厂建立碳排放CEMS并设置严格的质量控制标准，对排放报告采用电子核查、环保局审核等方式校验数据，还对虚假报告情况进行刑事处罚。2012年度共有超过8000家单位向环保局报告排放数据，其中7809家工业工厂报告的直接排放量合计31.3亿tCO2e。

二、RGGI

RGGI是由康涅狄格州等9个州共同实施的、针对电力部门强制减排CO2的上限贸易项目，目标为到2018年发电部门的CO2排放量相对2009年水平降低10%。RGGI分两阶段实施：2009—2014年，将CO2排放量稳定在当前水平，上限为1.65亿短吨；2015—2018年，CO2排放上限每年降低2.5%。2014年，根据美国经济环境变化，RGGI对项目设计进行了调整，将2014年CO2排放总量大幅调整为9100万短吨。

RGGI主要采用拍卖方式分配配额，比例约90%，并建立了“上限—贸易—投资”的运作机制，即投资能效等项目可以降低终端电力需求，从而减少发电量和排放，降低企业配额需求，降低配额成本， 进一步降低碳市场成本，最终降低消费者成本。目前， RGGI共拍卖22次， 配额价格范围在1.86—3.51美元，共拍出6.51亿配额， 收入15.68亿美元。 RGGI对拍卖收入专款专用，60%以上投在能效领域，其余为直接补贴终端用户、投资减排和适应气候变化项目等。各州情况也有所不同，如德拉华州和弗蒙特州，前者将收入用于能效、建筑改造、补贴低收入家庭等项目，后者则集中用于州内的供暖能效项目。

为保证碳市场健康有效运行，RGGI引入第三方市场监督机制，及时发现市场中的异动情况。在拍卖过程中，第三方负责对竞标者资格审查，并对竞标者报价进行分析，确保关联企业的配额竞拍比例低于25%的要求。在RGGI过去的22轮拍卖中，尚未发现较大风险存在。在二级市场中，第三方对企业配额的持有和变动情况进行监督，避免市场价格剧烈波动。

三、加州碳市场

加州是世界第八大经济体，2012年GDP为2万亿美元，人口3800万，分别占全国的13%和12%。加州于2006年通过《AB32法案》，提出将2020年温室气体排放恢复到1990年水平，并将建立加州上限贸易体系作为核心减排措施之一。2013年1月，加州碳市场正式启动，纳入年排放达到或超过25000tCO2e的企业共600家，覆盖六种温室气体，占加州温室气体排放的85%。2014年1月加州与加拿大魁北克省建立碳市场连接。

加州在2008年建立温室气体强制报告制度，覆盖州内大型排放源，建立了20个行业的核算报告方法，对发电厂和重点设备要求采用CEMS。鉴于排放数据核查的重要性，尽管最初企业界对核查非常抵触，加州政府仍坚持引入第三方核查机制，并对其进行严格的培训和资格管理。目前共有具备资质的第三方核查机构41个，核查员218人。

加州在配额分配方面采用免费分配和拍卖相结合的方式。为降低碳市场“泄露风险”，在免费分配时充分考虑行业排放强度和产品贸易情况，对工业企业按照产品标杆和能耗标杆法计算免费配额数量，电力配电企业按照历史排放量90%免费分配配额，但同时要求配电企业将配额拍卖，并将收入补贴给用户。政府还预留部分配额用于调节价格。加州同时为配额拍卖建立底价机制，2013年单位配额的拍卖底价为10.7美元，目前已拍卖5次，共拍出1.18亿配额，收入13.69亿美元。

四、对我国的借鉴和启示

（一）加快建立以市场机制为主导的温室气体减排的长效机制

美国一直致力于对环境污染物的有效控制，并将市场机制作为重要的手段之一，形成了稳定长效的机制。我国目前也面临节能减排、大气污染防控等现实问题，且逐步认识到市场机制的重要作用，应加快对碳市场在顶层设计、法律基础、实施保障等方面的理论研究和工作进展，建立适合中国国情的、长效的减排市场机制。

（二）碳市场配额分配设计应体现行业的差异和社会公平

配额分配是碳交易制度核心问题之一。美国的区域碳市场在配额分配上采用的方法因覆盖范围不同而存在较大差异。RGGI项目覆盖单一电力行业，设计了“拍卖-投资”的“收入中性”机制。加州碳市场覆盖行业多、差异大，更多考虑避免企业泄露的问题，通过免费配额给予企业过渡支持。建议我国在碳市场顶层设计中加强对配额分配机制以及可能带来的额外收入和对企业行业乃至整个社会影响的分析和研究，并重视“收入中性”问题。地区碳交易试点在实施过程中应加强对“碳泄露”问题的研究，合理设计和使用免费与拍卖的配额分配方法。

（三）建立对碳排放数据的科学的质量控制制度

真实、准确的数据是碳市场的关键和基础。目前，实测法和计算法是获取碳排放数据的两大基本方法，并且实测法在数据的科学性和准确性方面被普遍认为高于计算法。美国在对污染物排放长期采用CEMS测量基础上，重视碳排放实测法的应用，并对工厂排放数据的现场实测和收集有严格的质量控制要求，投入大量的人力物力来保证数据的质量。加州坚持引入第三方核查机制，也是为了保证数据的质量。建议我国加快建立对企业级数据排放报告和核查的制度建设，加强对排放数据从产生、收集、报告、核准到使用的全过程、精细化质量控制，保证碳排放数据的质量。

（四）碳市场建设应重视法律强制力和技术执行能力充分结合

美国在管制污染物排放、建立排放报告制度等方面都有立法保障强制实施，并且法律条文详细明确、可操作性强；同时美国环保部、加州空气资源委员会等单位在法律实施过程中，制定了有关技术标准和指南，开展了大量研讨培训和能力建设工作，从而保证管制企业有足够能力履行减排义务。建议我国在碳市场建设过程中，加强有关碳交易立法的研究工作，明确主管部门、企业、核查机构、交易机构、金融机构等参与主体的责任和义务；同时加快有关MRV、配额分配方法等技术支撑工作的建设。

参考资料：

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（刘海燕，1979年生，国家应对气候变化战略研究和国际合作中心。研究方向：节能减排政策、碳市场机制）