城市房屋拆迁中的利益相关者类型学分析

胡 洪 张永桃

城市房屋拆迁中的利益关系异常复杂。相关法律只规定了政府、拆迁人和被拆迁人这三个直接利益方。目前的相关研究也基本上只关注这三大利益方。但任何单一的社会行为都是总体社会行为中的一个部分，既影响社会总体行为，也会被社会总体行为所影响。城市房屋拆迁处于整体性的社会环境当中，一定会和更大范围内的社会产生关系。政府、拆迁人、被拆迁人以各种方式和其它社会主体相互联系，从而使他们与城市房屋拆迁发生关系。在社会转型带来的利益分化格局下，城市房屋拆迁更容易成为各种利益冲突和矛盾的爆发点。因此，必须在更广泛的社会关系中寻找城市房屋拆迁的利益相关各方。本文拟借助利益相关者理论分析城市房屋拆迁中涉及到的各个利益相关者。

一、利益相关者的概念图谱

尽管原本是企业管理理论，但弗里曼在1984年对利益相关者下的经典定义:“利益相关者是能够影响一个组织目标的实现，或者受到一个组织实现其目标过程影响的所有个体和群体”，①为我们拓展理论的范畴提供了支持。从宪政学和当代政治研究的角度来看，政府治下的民众就是该政治机构的“股东”。每一个政府的公共决策和公共行为都是受“股东”委托实施的治理行为。政府作为“职业经理人”，其所有的公共行为必须对“股东”负责。

近年来国内学者将该理论思想运用到城市房屋拆迁研究之中。但这些研究都没有解决一个问题，那就是利益相关者的分类。也就是说，不同利益主体在城市房屋拆迁中究竟处在什么样的位置，并在多大程度上与城市房屋拆迁发生什么样的关系。

弗里曼对利益相关者的分类中包含了三个因素:所有权、经济依赖性和社会利益。他将企业的利益相关者分为了三类:持有公司股票的人是对企业拥有所有权的利益相关者;经理、雇员、消费者等是对企业有经济依赖性的利益相关者;社区、媒体、政府是在社会利益上与企业相关的利益相关者。

克拉克森按照主体是否自愿向企业提供物质资本和非物质资本，将利益相关者分为自愿的和非自愿的，同时根据相关群体与企业的紧密程度，分为首要利益相关者和次要利益相关者。②

维勒将社会维度纳入分类标准，将利益相关者分为四类，分别是:首要的社会利益相关者、次要的社会利益相关者、首要的非社会利益相关者、次要的非社会利益相关者③。

米切尔则发展了一套复杂的模型框架对利益相关者进行分类。在这个框架中，有三个参数:合法性、权力性和迫切性。合法性是指某一群体是否被赋予有法律上、道义上或者特定的对于企业的索取权。权力性是指某一群体是否拥有影响企业决策的地位、能力和相应的手段。迫切性是指某一群体的要求能否立即引起企业管理层的关注。据此，米切尔构建了一个模型(见图1)。④该模型用三个椭圆代表不同的参数。三个椭圆所构成的不同区域代表了不同类型的利益相关者，分别是:

(1)同时具有三大属性的:权威利益相关者，既有合法性，又对企业有影响能力，同时其利益诉求也能够立即引起企业决策者的关注，例如企业股东就是权威利益相关者。

(2)拥有两项属性的:关键利益相关者，既具备合法性，同时能够影响到企业决策，例如企业的高级管理层;从属利益相关者，具有合法性，其诉求能够引起企业的关注并做出相应决策，但不拥有直接影响企业决策的相应手段，例如消费者;危险利益相关者，虽然不拥有企业决策的合法性，但其诉求能够引起企业重视，并拥有对决策产生影响的地位和手段，例如企业投资者的股东、基金会等等;

图1 利益相关者分类框架

(3)只具备一个属性的:蛰伏利益相关者，拥有影响企业决策的地位、能力和相应的手段，例如投资者和高级管理层的亲属、好友;或有利益相关者，只拥有企业中的合法性地位，但不具备影响企业决策的能力，其呼声也常常被企业忽视，例如上市公司的散户投资者、小股东等;要求利益相关者，虽然不具备合法性和影响能力，但其要求常常能够引起企业重视并做出相应的回应，例如社会团体、政府机构等等。

米切尔的分类方法展示了不同利益相关者之间的差异何在、利益牵涉的深度如何，同时也能够清晰地告诉我们不同利益相关者是如何对企业决策做出各自影响的。企业的决策行为是不同利益相关者共同产生影响的结果，同样，城市房屋拆迁行为也是不同利益主体共同施加影响的结果，因此，利益相关者的分类方法对我们识别城市拆迁中不同的利益相关各方有很强的借鉴意义。

二、基于实践的城市房屋拆迁的利益相关者分析

按照利益相关者理论的思想，根据笔者所接触到的拆迁工作实际来看，涉及到的利益相关各方至少应该包括以下几类:

(一)拆迁人

以开发商身份出现的拆迁人⑤是拆迁最直接的当事者一方，他们进行拆迁的立场和出发点是“经济人”，其追求的根本目的是利润的最大化。他们参与城市化建设的最根本动力，是以有限的投资获取最大化的收益。由于我国正处于大规模城市化进程当中，特别是房地产开发有关法律明确了市场化住房制度改革思路，土地增值收益在房地产开发当中的巨大升值空间不断显现出来。而地方政府出于增加财政收入的动机，也在不断地拉抬地价。在这种情况下，越来越多的开发商不断参与到城市房地产开发项目中来。开发商是市场化程度最高，利润最大化是其根本目的。在城市房屋拆迁中拆迁人就有动机通过寻租，尽可能压低待征收的房屋评估价格，实现征收成本最小化。地方政府一般都有着扩大城市建设规模，在短时间内改善城市面貌的冲动。例如，南京河西地区的改造建设就是围绕2008年“世界城市论坛”、2010年“名城会”、2013年“亚青会”和2014年“青奥会”等重大城市事件展开，在规定的时间节点上必须完成规定的建设目标。因此，时间因素有时也是地方政府的首要考量。在这种情况下，地方政府和拆迁人就可能联合起来，整合双方的利益诉求，而忽视被拆迁人的权益保障。

(二)拆迁委托实施单位

在现实中，拆迁人未必都是具体实施拆迁工作的人。不是每一个拆迁人都有能力自行实施房屋拆迁。更为通行的做法是将房屋拆迁委托给拆迁公司实施。拆迁委托实施单位和拆迁人就形成了一种“委托—代理”关系。拆迁实施单位承接拆迁项目获取劳务费、管理费等等报酬。用最短时间完成拆迁、获得最高报酬是其基本目标诉求。一般情况下，拆迁人都会通过协议方式控制拆迁实施单位的拆迁成本。只有达到成本控制目标，拆迁实施单位才能获得最高的报酬。因此，拆迁实施单位与拆迁人同样有尽可能降低拆迁补偿的动机。但有时在遇到“钉子户”，拆迁难以推进的情况下，拆迁实施单位也有可能通过适当提高拆迁补偿以换取在最短时间内完成拆迁。这就导致本应该公平公正的拆迁补偿做不到一视同仁，往往最不配合、坚持到最后的被拆迁人能够得到更多的补偿。

(三)被拆迁人

城市房屋拆迁的目的是进行城市建设，这在一定程度上能够改善城市面貌，优化居住环境，提高城市居民的居住条件和生活质量。但这是对于整体社会而言的，具体到被拆迁人来说，他也是“经济人”，他所实际关心的是拆迁过程中的切身利益。具体来说，就是能够获得多少拆迁补偿。因此，尽可能维护自身利益，获取最大化的拆迁补偿是其行为的基本出发点。这里所说的拆迁补偿不仅仅包括房屋所有权、土地使用权的补偿，还应该包括住房价格上涨所带来的重置成本，以及因居住地发生变化所带来的重新就业、子女入学、就医、交通等综合性生活成本。现实中的城市拆迁往往是中心城区和老城区改造，被拆迁人常常被安置到城市周边区域，给被拆迁人的生活带来极大的不便，拆迁也因此受到很大的阻力。这是很多市政拆迁项目“拆迁难”的重要原因之一。

(四)城市基层政府

这里的城市基层政府主要是指城区一级政府。根据南京市《关于完善城市房屋拆迁工作机制的实施意见》，拆迁项目施行属地化管理。各区政府为属地责任主体，在拆迁中承担着依法拆迁、综合保障、综合执法、成本控制、确保稳定和保障被拆迁群众利益等职责。在当前中国，区级政府承担了大量的城市房屋拆迁工作。

以南京市某区为例，城市房屋拆迁主要体现为老城改造工作。该区是的老城区，人文积淀深厚，也是南京老城区内所剩无几的传统居住区中规模最大、区位最为重要、危旧房数量最多的城区之一。虽然经过多年的建设和发展，城市面貌有了显著改观，但老城改造任务依然很重。

该区的老城改造面积大，低收入群体多，土地资源紧缺，特别是受原来“就地平衡”政策的制约，使得整体改造过程“周期长、矛盾多、成本高、风险大”。该区老城改造拆(搬)迁主要特点为:一是住房主要以平房及简易楼构成，住房成套率仅为9．3%。二是房屋面积普遍偏小、人均住房面积仅为9．9平方米(同期全市江南八区人均住房面积为29．53平方米)。三是居民文化程度不高、经济状况差，困难群体居多。四是改造搬迁项目基本上处于老城历史文化保护核心地区，改造主要采取只拆除片区内的违章建筑，不破坏历史建筑、历史街巷、古树古井等历史文化资源，对老百姓仅实施房屋搬迁，进一步增大了拆迁难度。

按照上级机关的要求，该区政府从2006年开始，实施了老城改造工作。到目前为止，已实施了胡家花园、门东片区、门西鸣羊街以西片区、明城墙内侧环境整治等9个老城改造拆迁项目，共需拆迁7727户居民和企业，面积约40．9万平方米，现已完成拆迁户数7605户，其中居民7531户，工企74家。截至2011年底，剩余拆居民122户、企业5家，其中门东地区剩余26户居民、2家企业;门西地区剩余82户居民、3家企业。⑥

区级政府在执行拆迁中履行的各项职能，可以视为基层政府在拆迁中的成本。在收益方面，通过拆迁改善城市形象、提升城市经济发展是基层政府的隐形收益。最直接的经济收益则表现在土地出让金上。按照南京市政府2011年9号文《关于进一步完善市级土地出让收支管理的通知》，任何国有土地上的开发项目，土地出让收益在经过国家和省、市两级刚性计提之后，剩余部分才能归区政府所有。其中国家和省级刚性计提包括:国有土地收益基金、新增建设用地土地有偿使用费、被征地农民基本生活保障资金、土地出让业务费、农业土地开发资金、城镇廉租住房建设资金、土地出让合同印花税和风险基金等8项。以上八项刚性计提总额超过土地出让合同总价款的20%。市级刚性计提包括城市发展专项资金和民生发展专项资金，计提总额一般为土地出让合同总额的23%。也就是说，区一级政府在属地管理的机制上，承担了拆迁项目所有的成本和风险，最终只能得到土地出让收益的一半左右。

(五)市级政府

相对城市基层政府而言，市级政府只负责建设项目批准、拆迁许可证发放、评估公司资质审核等合法性审查工作，其余拆迁过程中的监督、管理、维稳等工作责任全部交由区一级政府承担。然而，在收益上，市级政府却能够拿到不低于土地出让合同价款的23%。同时，如果是以下七种情况的土地出让收入，则全额归属市政府，即未明确相关分配扶持政策地块的出让收益、市土地储备中心直接收储地块的出让收益、毛地出让地块收益、因改变容积率或调整面积等补交的土地价款、划拨土地的收益、没收的定金、滞纳金等。也就是说，市级政府只是拆迁项目的决策者，执行者是区一级政府。相对于市级政府在拆迁项目上承担的成本来说，其获得了土地出让收益中相当大的一部分。

(六)被拆迁物业承租人

无论是根据国家的《拆迁管理条例》、《征收与补偿条例》，还是各省、市的具体实施办法，在拆迁中有资格获得拆迁补偿的是被拆迁房屋的所有者，即房屋产权人。《城市房屋拆迁管理条例》第四条:“本条例所称被拆迁人，是指被拆迁房屋的所有人。”根据有关研究，房屋拆迁合同不是房屋买卖合同关系，“双方当事人的效果意思是消灭被拆迁房屋的所有权、补偿被拆迁人的房屋所有权灭失的损失，而非房屋买卖”。城市房屋拆迁行为改变的不仅是业主对房屋所有权的法律关系，还改变了房屋使用者对房屋所有权人的法律关系。因此，房屋拆迁不对房屋使用者进行相应补偿是不合理的。事实上，1991年的《城市房屋拆迁管理条例》曾经规定了房屋使用人获得补偿的合法性，如第三条就规定:“本条例所称被拆迁人是指被拆除房屋及其附属物的所有人(包括代管人、国家授权的国有房屋及其附属物的管理人)和被拆除房屋及其附属物的使用人。”但在2003年修订时这项规定被取消了。这一做法虽然可能降低拆迁成本，但打乱了拆迁的法律关系，明显有失公正。不论现行法律如何规定，房屋使用人(承租人)作为拆迁利益相关者的地位是确定的。

恰如S商店拆迁案例⑦所揭示的那样，在拆迁工作中，与房屋承租人的谈判往往更加艰难。由于房屋承租人有时在房屋的装修上投入了大量的资金，用于经营，而房东只是单纯收取房租。因此，房屋拆迁给承租人带来的损失常常更大。

S商店位于中国某著名高校B的核心区域，房屋产权属于B高校，由S商店的上级主管部门C公司承租经营。该商店是计划经济时代商业主管部门开设的，有不少历史遗留问题。2004年10月，B高校为了对校园进行整体规划，与C公司签订了拆迁协议。根据协议，由B高校支付C公司拆迁补偿款100万元，C公司归还房屋使用权。但该协议却受到了S商店员工的强烈抵制，他们认为补偿标准偏低，自己利益受损。于是，商店员工作为一个利益团体，采取了一些集体行动，例如在店外打出了“要民主、要人权、要生存”的横幅，并通过到学校和政府机关集体上访的方式引起了政府与社会的关注，以此来争取自身的利益。

2004年11月，B高校所在的H区政府开始介入，召集B高校、C公司进行了又一轮协商，并拿出了新的解决方案，由H政府支付一大部分的补偿金，其中对商店员工的个人补偿由原来的人均1．9万元提高到了6万元。但商店员工依然认为补偿数额太低，不足以保证基本生活需要，要求继续增加补偿。因此，他们一方面通过给中央高层领导写信、集体上访、寻求法律援助、向人大代表诉求等方式给政府施压;另一方面，在商店原址摆摊叫卖，进行非法经营。这一行为在校内引起了多方关注，互联网上也有一些讨论。

迫于压力，H政府、B高校、C公司于2005年2月再次会商解决问题的方案。H政府再次提高了补偿金的总额。同时，B高校和C公司共同加强了对S商店员工的思想工作，通过重新安排工作、解除劳动合同等方式，分流了部分员工。

但是由于H政府承诺的补偿款迟迟未能到位，剩下的员工仍然抵制拆迁。2006年1月，由H区商务局、劳动和社会保障局出面，召集C公司和S商店的员工代表，在B高校召开了职工安置协调会。经过多方协商，就C公司补缴S商店职工保险、延长职工工龄方面达成了一致，但最根本的补偿金问题仍然未能形成一致意见。H政府不可能再提高补偿金额，S商店员工也坚决无法接受补偿方案。最终，H政府在穷尽了各种政策手段和政策资源，仍然无法使问题得到解决的情况下，对S商店实施了强制拆迁。

(七)被拆迁人亲属

在实际工作中，被拆迁人的亲属是不可回避的重要力量。被拆迁人亲属往往与房屋所有权人存在着千丝万缕的利益纠葛。一旦拆迁改变了拆迁人对房屋的所有权，也就必然会牵动被拆迁人亲属的利益。这种情况在老城改造拆迁中特别常见。例如，房屋所有权人的子女与父母同住。如果不拆迁，分户分家的问题就不会出现。一旦面临拆迁，被拆迁人及其子女就会提出分户分家的要求。但根据拆迁政策，拆迁补偿的对象只能是房屋所有权人。再比如，房屋所有权人的兄弟姐妹，虽然房屋所有权只登记在其中一人名下，但作为父辈传下的遗产，按照法律或者遗嘱，其他的兄弟姐妹对房屋也有一定的权利。一旦面临拆迁，他们都会找到拆迁实施单位，主张其权利，要求得到相应补偿。这些情况都不是法律政策所能规定，但在实际工作中又常常会遇到。

(八)新闻媒体

新闻媒体成为拆迁利益相关者是由其本质属性所决定的。任何媒体在报导新闻的时候都在追求新闻价值的最大化。在一般的新闻学理论中，新闻价值主要由六个要素决定:时新性、接近性、重要性、显著性、明确性、趣味性。⑧拆迁作为重大的社会事件，具备很强的新闻报道价值，自然会引起媒体的关注。新闻媒体之所以偏爱报道拆迁事件，还有一个重要的原因，那就是现有的拆迁传播机制缺乏被拆迁群体的表达途径。“被拆迁人为了突破政府主导的拆迁传播模式，必须发出自己的声音，媒体无疑是提供平台进行充分自由的非结构化表达的最优选择之一。”⑨这种表达渠道的建立，弥补了正式渠道的不足，能够在一定程度上减轻被拆迁人的弱势地位，使他们能够在舆论平台上发出自己的声音，对政府和拆迁人起到舆论监督的作用，规范拆迁行为的实施运作。应该看到新闻媒体在促进社会公平正义中的积极作用，但其本身最根本的动机和目的只有一个，即追求新闻价值的最大化。

(九)城市规划、文保、法律等各方面专家

近年来，在城市拆迁中越来越多地出现了专家的身影。专家介入拆迁工作有的是受到政府部门邀请作为专家咨询委员会成员，有的则是自发关注拆迁工作，进而发表自己的专业意见。无论是哪种形式，这些专家都为拆迁工作的改进和完善贡献了自己智慧。专家在拆迁中扮演越来越重要的角色，也体现出政府在决策规范化、科学化方面的不断进步。专家在推进拆迁制度完善中最有力的案例，当属这次《国有土地上房屋征收与补偿条例》的出台。在整个条例的起草过程中，无不凝聚了专家的智慧。特别是2009年北京大学姜明安、沈岿、王锡锌、钱明星和陈端洪等五位教授联名向全国人大法制工作委员会上书，就《城市房屋拆迁管理条例》与《宪法》、《物权法》存在抵触问题，建议立法机关对《条例》进行审查，撤销这一条例或由全国人大专门委员会向国务院提出书面审查意见，建议国务院对《条例》进行修改。这一行为最终促成了新的《征收条例》的出台，推动了我国拆迁立法的进步。

(十)社会公共舆论

微博等新兴网络媒体的出现使公共舆论与以往相比有更多新的特征，如传播快、影响大、易扭曲、难控制等。在传统的中国社会中，社会组织的发育程度不高，无法形成公民就公共事务进行讨论的空间。网络媒体的出现改变了旧有的社会舆论结构，公民话语权在网络空间中找到了立足生根的地方。越来越多的关心社会公共事务的人士借助网络这个平台，对城市房屋拆迁工作发表了许多的意见，形成了一定的舆论导向，或多或少对拆迁工作产生了影响。这些舆论如果引导不利，就会产生“拆迁妖魔化”的议题设置定式，甚至被利用扭曲，使社会对拆迁产生偏见。很多拆迁舆论事件虽然最后都被证明并不属实，但对拆迁工作和政府形象的不良影响却难以挽回。

三、城市房屋拆迁的利益相关者的分类框架

米切尔分类法对于城市房屋拆迁利益相关者研究的借鉴意义在于，首先不同利益相关者根据涉及关系的深浅可以分为不同的层次，其次明确了不同利益相关者与组织目标产生关系的途径和手段。借鉴以上的思想，可以将城市房屋拆迁当中的利益相关者分为三个类型层次，第一个层次是核心利益相关者，包括拆迁人、被拆迁人、基层政府和上级政府;第二个层次是重要利益相关者，包括拆迁实施单位、房屋承租人和被拆迁人亲属;第三个层次是一般利益相关者，包括新闻媒体、专家、公共舆论。各层次的结构关系如图2所示。

图2 城市房屋拆迁中的利益相关者模型

图中的大圆代表城市房屋拆迁相关域。圆圈内的所有主体都以各种方式与城市房屋拆迁发生着关系。三个椭圆表示主体与城市房屋拆迁的关系参数，分别是合法性、迫切性和影响力。每个椭圆中的主体都在一定程度上具备相应的参数属性，而三个椭圆的交集部分则包涵了所有同时具备三种参数属性的相关主体。以上利益相关者的模型是就拆迁的普遍性情况来说的。具体到每一个具体的拆迁案例中，其个案的特殊性决定了也许并不涉及所有的利益相关者各方，而只是包含了若干有关的利益相关者。

在特定的情况下，一个项目涉及的不同类型的利益相关者之间也可能发生转变。核心利益相关者可能降级成为重要利益相关者或一般利益相关者;重要利益相关者也可能转变为核心利益相关者或者一般利益相关者;一般利益相关者可能升级为核心利益相关者或者重要利益相关者。例如，当一个老城改造项目在拆迁过程中，发现了重要的地上或者地下文物时，文保专家就会从一般利益相关者升级成为重要利益相关者甚至是核心利益相关者。可见，城市房屋拆迁中的利益相关者也是一个复杂的动态变化过程。我们只有科学地把握利益关系变化，才能有效识别城市拆迁中的利益各方，制定合理的公共政策。

注:

①【美】弗里曼:《战略管理——利益相关者方法》，上海译文出版社2006年版，第2页。

②Clarkson，M．，”A Stakeholder Framework for Analyzing and E-valuation Corporate Social Performance”，Academy of Management Review，1995，Vol．39(18):39 －48．

③Wheeler D．＆Maria S．Including the Stakeholders the Business Case．Long Range Planning，1998，(31)(2):201 －210．

④资料来源:Mitchell，A．＆Wood，D．，1997，Toward a theory of stakeholder identification and salience:Defining the principle of whom and what really counts．Academy of Management Review，22(4):853－866．

⑤除了房地产开发商以外，拆迁人有时也可以是地方政府或者国有企业。

⑥据南京市某区政府《2012年老城南改造工作情况汇报》。

⑦该案例引自宁骚、孔祥利在2007年的一项研究。该案例属于北京大学公共政策研究所立项课题的一部分，笔者进行了部分改写。

⑧闫志强:《谈谈新闻价值及其六要素》，《消费导刊》2008年第11期。

⑨郑璐:《媒体在拆迁传播机制中的“双刃剑”角色》，《新闻与传播研究》2012年5月(下半月)